论财税体制改革的正当性-清华法学.PDFVIP

ＴｓｉｎｇｈｕａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＬａｗＪｏｕｒｎａｌ 　　清华法学　 Ｖｏｌ８，Ｎｏ５（２０１４） 论财税体制改革的正当性 ———公共财产法语境下的治理逻辑 刘剑文  　　　　　　　 目　次 一、问题的缘起 二、财税体制改革的目标及其终极意义 三、财税体制改革的正当性：如何实现治理？ 四、三个重点领域推进的法理评析和制度建构　 五、变革与转型：新一轮改革承载的多重功能 六、结语 摘　要　财税体制改革的总体目标是在法治框架下，建立现代财政制度，推进经济和社会的可持 续发展，实现公共财产和改革发展成果为全体国民共享。现代财政制度的治理逻辑，在外部特征上体 现为公共性，在推动方式上体现为建设性，在权力运行上体现为法治性，在实质内涵上体现为民生性。 现代财政制度自身之正当性的证成依据是基于公共财产权控制的法治治理，现代财政制度的建立，即 财税体制改革过程之正当性的形塑核心是基于公共财产权控制的程序规范。在预算层面，公共财产的 支配应法治规范、公开透明，并渐进实现财政民主；在税制层面，公共财产的取得应严格法定，并合 理承担妥适的经济社会功能；在政府间财政关系层面，公共财产的权属应按照 “财权与事权相匹配， 事权与支出责任相适应”的原则厘清，并适时推动财政收支划分立法。在公共财产法语境下，新一轮 财税体制改革将促成我国财政治理从传统管制模式向现代治理模式演进，从单一的经济发展目标向综 合的社会公平目标扩展，从公共财政的制度建构向公共财产的法治规范转型。 关键词　财税体制改革　正当性　公共财产法　法治　国家治理  北京大学法学院教授，法学博士。 本文为笔者主持的２０１３年国家社会科学基金重大项目 “促进收入公平分配的财税法制创新研究” （１３＆ ＺＤ０２８）和２０１２年国家社会科学基金重点项目 “公共财政监督法律制度研究”（１２ＡＦＸ０１３）的阶段性成果。本 文得到北京大学法学院王桦宇、耿颖、陈立诚等同学诸多意见和建议，特致谢意。 ·６· 刘剑文：论财税体制改革的正当性　 一、问题的缘起 “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能 〔１〕 力现代化。” 所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、 规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会 〔２〕 主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。 而在决策层制定法律规则和执政政策来指 导、推动国家治理现代化过程中，需要借由若干个主体性的政策工具和保障手段，予以重点突 破和率先实现。在这些政策工具和保障手段中，财税体制改革成为首选和最重要的选项之一。 一方面，财税体制改革作为经济体制改革的总开关和政治体制改革的突破口，对经济、社会层 面的影响效果较为直接、明显，且其温和、渐进的特点使得改革的政治风险能够保持在温和、 可控范围内，有 “牵一发而动全身”和 “一呼百应”的效果；另一方面，实现 “把权力关进制 度笼子”最理想、最妥适和最有效的方法就是遵循法治理念，通过可预期的法律规则来引导和 规范社会主体的行为，从而间接达到改革所需要的实际效果。 ２０１４年６月３０日，中共中央政治局审议通过了 《深化财税体制改革总体方案》（以下简称 《方案》）。这是新中国历史上首次以政治局会议决议的形式通过并施行的、具有整体性和总揽性 的财税体制改革框架性方案。至此，新一轮深化财税体制改革的顶层设计已经基本完成，在当 前和未来一定时期，我国将依照 《方案》的指导思想、总体要求、政策措施以及规定的时间表、 路线图来具体贯彻落实和细部展开。从本质上说，财税体制