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从储备管理看财政政策和货币政策协调 近年来，我们观察到中国金融改革的成本主要是运用财政手段支 付的，尤其是国有银行财务重组的成本，也仍然是运用储备注资进行 的，这就涉及到财政政策和货币政策的一个重大搭配空间：即中国庞 大的国际储备的管理体制问题，由于中国极有可能在 2006 年成为拥 有全球第一大外汇储备的经济体，因此有必要构建更为市场化的储备 管理体制。本研究系统地总结了全球主要经济体和东亚主要经济体的 外汇储备体系，给出了中国应如何改善其外汇管理体系的若干政策建 议： 基本的常识是：一国的储备资产属于国民财富，因此必然应纳入 国家财政的框架内进行管理，央行既持有外汇储备，同时又管理外汇 的“身兼二任”，蕴涵着违背信托原则的道德风险。 基本的常识是：储备职能决定储备规模，目前储备规模的急剧增 长，同时伴随着对储备功能扩大化的解释，诸如储备具有金融安全职 能等等，而金融角度的较好选择，未必是有利于国民福利增进的选择。 各国的实践是：国际储备管理普遍采取双层模式，财政部及其下 属的外汇基金或者平准基金构成了外汇储备的主体，关于运用储备干 预外汇市场的决策，以及储备管理的指引意见均由财政部确定。中央 银行依据财政部拟定的原则和指引，负责对外汇储备进行日常管理。 因此外汇储备体系实际上是一个多部门协调的决策执行过程。 各国的实践是：外汇储备被分为财政部主管的投资头寸和央行主 管的流动性头寸量部分。前注重流动性，投资于短期的流动性强的资 产；后者则更注重盈利性，投资于长期的收益性较高的资产。 财政部应该对储备管理的原则、投资经理的选择、投资基准回报 的确定以及相应的纠偏计划等采取市场化手段，并定期对外汇储备的 风险状况进行压力测试，保障储备在极端环境下的安全性问题。 我们建议成立国务院领导下的，由财政部牵头的、多个政府职能 部门相互协调的国际储备战略决策小组。 1、美国的储备管理体系 根据美国财政部披露的数据，自 1996 年以来，美国外汇储备始 终维持在 300 －450 亿美元左右，截至到 2005 年 4 月，美国政府外汇 储备为 417 亿美元，其中美国政府持有的外国证券为 269 亿美元，外 汇存款为 148 亿美元。美元在国际货币体系中的特殊地位决定了美国 并不需要持有大规模的储备资产，这是其它国家无法比拟的。 美国的储备管理体系由财政部和美联储共同进行，美国的国际经 济政策实际上是由美国财政部负责制定的，美联储则负责国内货币政 策的决策及执行。在外汇储备管理上，两者共同协作，以保持美国国 际货币和金融政策的连续性。事实上，从 1962 年开始，财政部和美 联储就开始相互协调对外汇市场的干预，具体的干预操作由纽约联储 银行实施，它既是美联储的重要组成部分，也是美国财政部的代理人。 从 20 世纪 70 年代后期开始，美国财政部拥有美国一半左右的外汇储 备，而美联储掌握着另一半。 美国财政部主要通过外汇平准基金（the Exchange Stabilization Fund ）来管理外汇储备。其管理过程是：1、早在 1934 年，美国《黄 金储备法》即规定财政部对 ESF 的资产有完全的支配权。目前ESF 由三种资产构成，包括美元资产、外汇资产和特别提款权，其中外汇 部分由纽约联储银行代理，主要用于在纽约外汇市场上投资于外国中 央银行的存款和政府债券。2 、ESF 在特殊情况下还可以与美联储进 行货币的互换操作从而获得更多的可用的美元资产。此时，ESF 在即 期向美联储出售外汇，并在远期按照市场价格买回外汇。3、ESF 所 有的操作都要经过美国财政部的许可，因为财政部负责制定和完善美 国的国际货币和国际金融政策，包括外汇市场的干预政策。此外，美 国《外汇稳定基金法》要求财政部每年向总统和国会就有关ESF 的 操作做报告，其中还包括财政部审计署对 ESF 的审计报告。 美联储主要通过联邦公开市场委员会（Federal Open Market Committee ）来管理外汇储备，并与美国财政部保持密切的合作。其 管理过程是：1、美联储通过纽约联储银行的联储公开市场账户经理 （the Manager of the System Open Market Account ）作为美国财政部和 FOMC 的代理人，主要在纽约外汇市场上进行外汇储备的交易。2 、 美联储对外汇市场的干预操作的范围和方式随着国际货币体系的变 化而变化。这可分为三个阶段，第一阶段是布雷顿森林体系时期，联 储更多的是关