探究黄河上中游流域水行政执法.doc

探究黄河上中游流域水行政执法 １存在的主要问题 １．１流域管理法律制度不完善 一是有关水事法律、法规对有些问题规定与相关法律规定发生冲突，导致河道执法不能顺利开展。例如：某河段有一个黄河林场，该林场有数十公顷的林木生长在黄河的主河道内，严重影响了黄河凌汛期的正常行洪。按照《水法》、《防洪法》的规定，水行政主管部门应该责令林木所有人或者管理人将其砍伐掉；但是根据《森林法》的规定，如果要砍伐这些林木必须经过林业主管部门的批准。正因为这两部法律之间的冲突，导致该林场至今仍然存在，给黄河的防凌、防汛留下了严重的安全隐患。二是国家关于黄河上中游流域法律制度建设滞后，且大多为国家部委规章或规范性文件，甚至有些规定与地方法规存在冲突。如黄河一级支流窟野河河道建设项目的审批权限问题，根据《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权的通知》（水利部水政［１９９３］２６３号发布）的第一条规定：“在窟野河河道管理范围内兴建各类大中型建设项目，须经黄河水利委员会审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。”但根据《陕西省河道管理条例》（２０００年１２月２日陕西省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）第十一条第二项规定：“在渭河、汉江、洛河、泾河、沣河、嘉陵江、丹江、石头河、千河、窟野河和红碱淖管理范围内修建各类大中型建设项目以及在市（地区）边界河道修建各类建设项目，建设单位应向当地市（地区）水行政主管部门提出申请，报省水行政主管部门审查；除市（地区）边界河道外，在上述河道修建各类小型建设项目，建设单位应向当地县（市、区）水行政主管部门申请，报市（地区）水行政主管部门审查。”从法律效力上讲，《陕西省河道管理条例》属地方性法规，而《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知》只是水利部颁发的规范性文件，不能作为执法监管工作依据。但两者都对窟野河河道管理范围内建设项目审批权限作出了规定，并发生了冲突，根据《立法法》的规定，只能适用《陕西省河道管理条例》。因此，地方河道主管部门依照《陕西省河道管理条例》规定拒绝配合有关河道违法建设项目的调查工作，致使我们的具体工作无法开展。 １．２基层水政机构无执法主体资格、权责不清晰 根据现行行政组织法、行政法基本原则和一般法理，具有行政主体资格的机构主要有三种：一是行政机关，包括中央和地方各级人民政府及其工作部门；二是法律法规授权的组织，包括社会团体（如工会、妇联等）、事业和企业组织（如流域管理机构）、基层群众性自治组织和有关技术检验、鉴定机构；三是行政机关委托的组织。目前，《水法》明确规定了流域管理机构行政主体资格，同时水利部根据《行政处罚法》和《防洪法》第六十四条的规定，授予各流域管理机构及其所属机构行政处罚和行政措施权限。但是，黄河上中游流域基层水政机构并未获得授权，因此不具备执法主体资格，且人员编制仍为事业编制。按照现行有关法律规定，具有行政职能的事业单位履行执法职能时必须获得法律法规的授权，其执法人员必须具有公务员身份，否则就不能开展执法工作。这就导致了黄河上中游流域基层水政机构受执法主体资格、人员编制等因素的制约，在实际执法监管工作中只能协助上级开展一些现场调查工作，即便在调查工作中遇到严重的违法行为，也不能合法有效采取一些现场处理措施，导致很多违法水事行为得不到及时制止，严重影响执法监管工作向纵深发展。同时，按照黄委批复，黄河上中游流域基层水政机构职责为在所辖管理范围内依法对所辖河道开展定期和不定期的河道巡查工作，依法开展水行政执法检查工作和对所辖范围内取水许可项目、河道管理范围内建设项目、河道采砂以及其他水事活动进行现场监督检查，对水事违法案件进行调查取证。但实际工作中，除了每年汛前、汛后河道巡查工作的任务是明确的，其他工作随意性较大，即便开展也就是协助上级开展一些现场检查和做一些简单的违法事件现场调查，或遇到水事突发事件时像救火队员一样赴现场做一些简单处置工作，很难把握好尺度，影响了工作成效。 １．３流域水行政执法权威性不够 一方面，流域机构具有全局性、流域性的独特优势，能够从流域整体的高度，打破行政分割，排除地方干扰，摆脱地方利益的束缚和竞争，为了整体利益、长远利益，对局部利益进行制约，并协调流域内不同区域间的利益冲突，使流域内区域间利益趋于平衡。另一方面，流域机构作为国务院水行政主管部门在重要江河、湖泊设立的管理机构，不是行政机关，而是具有行政职能的事业单位，尤其是现有的黄河上中游基层流域水政机构职能不明确，缺乏执法主体资格，管理政策、法规不健全，管理手段不完善，管理体制不顺，缺乏履行职能所需要的管理权，缺乏处理流域有关水问题的自主权，更缺乏强有力的约束机制和行之有效的监督机制，开展任何一项工作都需要地方水行政执法部门的配合和上级的支持，但有些违法水事行为与地方水行政主管部