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从农村税费改革看乡镇财政的困境和出路 引 言 农村税费改革于 2000 年首先在安徽省部分地区试点，到 2003 年已 经扩大到了全国 31 个省市，农村税费改革正以星火燎原之势点燃整 个中华大地。然而在广大农民兴高采烈地迎接农村的“第二次大包干” 时，却出现了两个令人意想不到的严重问题：一是农村义务教育的经 费存在缺口；二是农村基层政权的运转出现困难。从而导致农民负担 出现了不同程度的反弹，某些地区甚至有进一步加重的苗头。从目前 的态势看，农村税费改革已经全军突进，不可能推倒重来。那么，如 何巩固农村税费改革的已有成果，如何做到“三个确保” 即“确保农民 负担明显减轻，不反弹；确保乡镇政权和村级组织正常运转；确保农 村义务教育经费正常需要”便成了一项不得不完成任务。吸取前期经 验教训，在税费改革纵向深入过程中，必须有效解决两个问题：乡镇 财政靠什么来维持正常运转？农民义务教育和其他公共支出的经费 如何得到保障？这将关系到农村税费改革的最终成败。而这些问题的 有效解决，无疑都应该首先从乡镇财政体制的改革入手。 一、农村税费改革前后乡镇财政的运转状况 1 （一）农村税费改革前乡镇财政的运行情况 1983 年全面撤销了人民公社后，成立了乡镇政府，随后开始广泛 建立了乡镇财政。中央赋予乡镇财政三大职能，即发展地方经济、提 供公共服务和维护社会稳定。囿于当时中央财力拮据，为了使乡镇财 政能顺利履行三大职能，便成立了预算外资金及自筹资金。从此，乡 镇财政由预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。1996 年 7 月[国发]29 号文件《关于加强预算外资金管理的决定》确认乡镇自筹 资金并入预算外资金，都属于财政性资金，纳入财政统一管理。因此， 从 1997 年开始，乡镇财政收支在统计上只有预算内收支和预算外收 支。①但本文出于论述的方便，在分析时仍把自筹资金单列出来。 按照目前我国的乡镇财政体制，简单分析一下乡镇财政三大块资金 的收支情况。1、预算内资金。支出主要用于农村生产、基础设施建 设、提供公共服务、行政事业部门的工资及公用经费等。但目前支出 的大部分集中在行政、事业部门(主要是中小学) 的工资和公用经费， 即典型的“吃饭财政” 。收入来源主要是农业税、农业特产税及工商类 税收等税收收入。2 、预算外资金。支出主要用于维持政府部门的日 常运转，即政府部门的办公用品、交通费用、招待费用等。收入来源 主要是收费。3、自筹资金。支出主要用于农村公共建设、公共服务、 教育支出及农村集体福利等。收入来源主要有乡镇企业上交利润和管 理费、村提留、乡统筹、各种集资收入及各种罚没收入等。其中前两 块资金归乡镇财政所管理和支出，而后一块资金则归乡农经站及一些 职能部门管理和支出。在这种财政体制下，目前乡镇财政运转得比较 2 理想的状况是：预算内的财政收入能够维持收支平衡，即预算内收入 足够发放政府部门和乡村教师的工资，预算外收入及自筹资金一般情 况下能保证乡政府的日常运转和乡村公共商品的提供，如校舍维修、 道路建设及农田基本建设和投入。而这种状况在 1994 年之前是勉强 能够实现的。 1994 年我国实行了“分税制”财政体制改革后，乡镇财政体制上的弊 端就逐渐显露了。分税制改革后，一方面，税收收入一层层向上集中， 中央得了“大头”，地方收入相对减少并集中在省、市两级，县、乡两 级政府收入逐渐被掏空。另一方面，支出责任却一层层向下转移，而 财政转移支付又未能较好地配合分税制改革最终落实。众多原因交织 在一起，乡镇财政预算内收支缺口迅速膨胀，连最基本的“吃饭问题” 都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。在工资发放出现严重缺 口并且教师工资发放是硬性规定的情况下，②就出现了乡镇财政目前 最典型的财政“挤占”现象，即预算内资金挤占预算外资金及自筹资 金。在现行的财政体制下，乡镇财政所和农经站都归乡镇政府横向领 导，乡镇领导能够方便地将预算外收入及自筹资金调入预算内充当财 政收入，当然也有能力将预算外收入及自筹资金用于工资的发放。于 是，相当一部分预算外的部门收费、自筹资金中的“三提五统”都被调 剂到预算内发工资，“吃饭”去了。“吃饭财政”此时便赋予了更广的涵 义，通过“挤占”连用于