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以满足公共管理为目标的 政府跟踪审计理论与实践 舟山市审计局课题组 【摘要】跟踪审计是政府审计机关为实现公共管理目标而对政府、组织和社会公众关注的、重大的、具有时效性或突发性的经济活动事项采用连续多阶段审计的方式，以促进公共管理行为有效传导到对象的一种信息反馈与监督系统。与其他的审计类型不同，跟踪审计具有立项前馈性、过程系统性、组织协同性、介入时效性、方式灵活性、结果导向性与目标绩效性等特征。本文将满足公共管理的需求作为政府跟踪审计的理论基点，以此为出发点，课题组认为跟踪审计有三种导向，即以资金运行、以政策（决策）执行与落实、以项目绩效评价三种导向模式；不同的审计导向模式，审计的侧重点、内容、方法可能有所不同，但其最终的目标是一致的，政府跟踪审计的目标是：实现对权力运行及时有效的监督和制约，拓宽审计监督的视野，并实现问责问效的有机统一，促进决策的民主与科学，保证政策的可行性和连续性，发挥审计在服务党委、政府宏观决策和经济社会发展大局中的建设性作用。为实现跟踪审计的最终目标，结合跟踪审计实践探索，政府跟踪审计的理论与实务架构可划分为：审计计划、目标、重点内容、组织方式、过程控制及绩效评价内容等六个方面。 【关键词】 政府跟踪审计 公共管理 基本架构 导向模式 政府跟踪审计的内含、理论基点与架构 政府跟踪审计作为近几年才出现的新的审计方式或类型，目前尚处于探索阶段，其理论探讨、实践应用、评价体系、管理模式等方面尚存在诸多空白。面对着当前蓬勃发展的公共管理改革和跟踪审计需求，如何有效的进行跟踪审计管理，则成为当前审计机关无法回避的一个重要问题。从政府审计的职能与行为基点出发，以宏观服务型为导向，促进政府审计满足公共管理需求，这已经为审计理论界普遍接受。跟踪审计作为新时期政府审计的一种新的审计模式，其理论的探索与实践的推进必将促进政府审计新的发展。 本课题组认为：从公共管理需求出发，跟踪审计是政府审计机关为实现公共管理目标而对政府、社会组织和公众关注的、重大的、具有时效性或突发性的经济活动事项采用连续多阶段审计的方式，以促进公共管理行为有效传导到对象的一种信息反馈与监督系统。政府跟踪审计的理论基点是满足公共管理的需求。 公共管理是国家或政府系统通过对社会公共事务的管理，旨在促进社会整体协调发展，采取各种方式以满足社会全体公众整体的 生活质量和共同利益，并有效地增进与公平地分配社会资源。 跟踪审计具有典型的公共管理特征，是政府改革的必然产物。在这种情况下，探讨跟踪审计管理必然无法回避公共管理改革，在对跟踪审计管理的职能进行分析时，只有紧密结合公共管理的基本观点，才能“及时跟进”政府改革的步伐。 经典的公共管理理论认为公共管理有三个突出的价值取向，即效率、效益和公平。而实现其价值取向的手段，可以简单地理解为将管理者的管理行为有效地传导到对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和，包括各种物质技术条件、技术手段以及管理模式等。跟踪审计就是这样一种特殊的传导方式。这种方式可以实现政策执行效果的信息反馈，并监督执行国家与地方出台的各项政策措施的落实。同时也可以满足评价执行力度与效果并落实责任制，以促进对公权力运用的监督。 与其他的审计类型不同，政府跟踪审计具有立项前瞻性、过程系统性、组织协同性、介入时效性、方式灵活性、结果导向性与目标绩效性的显著特征。 （一）立项前瞻性。目前开展的政府跟踪审计实践表明，跟踪审计之所以不同于其他的审计项目或类型，关键在于其对象的特殊性和时间的紧迫性，比如对重点财政性资金的运行绩效及中央或地方经济政策执行的效果的跟踪审计，审计机关必须把握好国家或区域性经济形势的走向，围绕当地经济工作中心，敏锐地捕捉到政策执行上的问题，剖析原因，及早筹划，提前步骤，这就要求确定跟踪审计立项需要高屋建瓴，视野要开阔，审计计划安排要科学合理周详，要富有前瞻性。 （二）过程的系统性。由于跟踪审计是公共管理体系下的必然产物，具有公共管理的诸多特征，则公共管理工具在审计过程管理中的应用也是值得探讨的。目标管理、标杆管理、全过程质量管理等公共管理工具在跟踪审计管理中的应用将带来审计质量、效率、经济、效果的提升。但无论以何种管理工具进行过程控制，其管理的目标都应遵循公共管理的发展方向，遵循分权化的管理环境、关注权力与责任的一致性及经济性原则。 公共管理改革的一个重要方向是提高政府行政行为的效率与服务能力。这就需要从多方位全过程详细考察政府在经济和社会中的角色定位及其行动的效率，从而理清政府与社会经济实体之间的职能与目标。通过对政府项目全过程的审计，对社会、环境、公众等影响的分析，跟踪审计的结果将导致人们重新检视政府的所作所为，从而对政府项目的决策产生深远的影响，促进政府职能转变，防止政府权力的自我扩张及寻租行为，并对财政管理制