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关于运用财税政策支持节能事业发展的思路 财政部财政科学研究所 苏 明 20世纪90年代以来，随着经济体制改革的不断深入，我国的节能管理工作取得了较大进展。首先，1998年实施了《节能法》，并已经制定或正在制定若干配套法规，节能初步纳入了法制的轨道。其次，在改革节能管理体系和方法上取得进展，政府改变对企业节能直接管理和财政补贴的做法，引导和鼓励企业节能，加强国内外节能信息交流，运用价格和市场手段引导用户节能。国家在节能工作中所采用的财税政策是作为政府整个节能工作体系与政策组合的一部分出现的。 一、中国运用财税政策支持节能的现状和问题 （一）节能工作尚未摆到国家财政应有的位置 我国政府的公共管理脱胎于计划经济体制下，与市场经济体制相适应的管理模式远没有真正建立起来，政府公共管理的理念、方式、效率等与成熟市场经济国家还有相当大的差距，节能管理水平也不例外。其中，首要的是在节能重要性认识上的差距。主要表现是将节能视为弥补能源短缺的临时措施和权宜之计，没有认识到能源问题是关系国家现代化建设的长远大计。在能源紧张的的大背景下，社会各界才对节能问题有了切身体会，这种情况下决策层高度关注节能依然带有已往行政管理中常见的“救火队”角色——出了问题才想应对措施。在能源供应紧张情况下关注节能问题，既为节能工作发展带来了新的机遇，同时也提醒我们，所有考虑的关于节能的财税政策必须正视我国在能源认识上的现状。 （二）对节能产业的投入严重不足 对节能的投入不仅仅表现为以往政府习惯的财政出资建设几个节能示范项目以及完成若干节能技改，或者对某些节能项目进行某种税收优惠。节能是一个动态发展的概念，应将其视为一个产业。要通过政府节能的优化管理和政策引导，不断提高社会各界的节能意识，不断提高终端产品能效，形成节能产品的推陈出新和节能产业的研究、生产、销售、使用、服务、回收、信息传播等的良性循环。而财税政策则体现在作用于各个环节。截至目前，国家还没有建立独立的节能发展专项资金，相关节能产业的投入分散在企业技改资金和高新技术发展创新项目资金中，使政府在节能投入上处于相当不稳定的状态。而且，政府的直接投入只局限于研发和生产（技改）领域，在节能产品销售、使用、服务、回收、信息传播等方面几乎是一个空白。 （三）节能方面的财税政策手段单一 在财政支出方面，除了预算内的财政资金直接支持节能项目研发和技改外，缺少其它政策手段；在税收优惠政策上，目前节能政策与资源可持续利用以及环境保护政策混在一起，基本上只采用税收减免这个单一措施，对投资抵免、加速折旧、延期纳税等其他政策手段没有采用，这与我国当前的税收征管水平低下不无关系。 （四）节能方面的财税政策的效果不甚理想 由于财税政策在节能产业发展方面的力度不足，部分厂商反映没有从政府的财税政策方面感受到国家支持节能的有利条件，财税政策似乎可有可无。消费者则认为节能产品价格太贵，质量也是良莠不齐，有可能花高价钱买不到真正的节能产品。 二、我国未来中长期鼓励节能财税政策的总体思路和主要建议 未来我国政府对能源的管理应由能源供应转向供应与终端消费并重，要从行政手段为主转向经济政策调控手段为主。在操作层面上，政府应该通过采取有效的经济激励政策，建立终端用能设备能效标准和标识体系，鼓励生产和使用各类节能设备，以减少能源消费、促进市场竞争、减少污染物排放，从而逐步建立起有效的节能性社会。财税政策是国家鼓励节能经济政策的重要方面，我们将从税收政策、政府预算政策、政府采购政策等方面提出相应的对策建议。 （一）鼓励节能的税收政策 税收政策是国家宏观调控的重要工具，在促进能源节约及可持续开发和利用上具有其他经济手段难以替代的功能。参照国际惯例，结合我国实际，在调整和优化节能税收政策体系中，既要立足我国能源政策的目标导向和节能战略的现实需求，同时也要考虑我国税制的结构现状和发展方向，既要有利于促进节能战略的实施，又要符合税制发展的整体要求，主要应遵循以下基本原则： 一是间接引导与直接激励相结合的原则。税收支持产业发展的重心由直接型优惠向间接型优惠转移，是当前国际上的通行做法，也是我国税制的发展方向。在促进节能产业方展方面，税收政策的制定和调整也应体现这一要求，坚持以间接优惠为主，辅之以必要的直接优惠手段。 二是鼓励性政策与限制性政策相结合的原则。国家的能源政策一方面鼓励节能型产业的发展，另一方面要求对高能耗产业加以限制。节能税收政策的制定也应从这两个方面加以考虑，鼓励与限制并举，更好地体现国家的政策导向。 三是全方位促进与多环节引导相结合的原则。发展节能产业是一项系统工程，既要求鼓励节能投资，又要求引导节能消费，既要求扶持节能产品的生产，又要求促进节能技术的推广，既要求加大与节能相关的设备和技术进口，又需要调节与节能相关的产品和资源的出口等等。不同的方