新型农村社会养老保险制度问题和对策研究.docxVIP

五十四 2008年12月8日 关于建立新型农村社会养老保险制度的思考 周彦虎 随着我国统筹城乡经济社会发展步伐的加快，农村社会养 老保险问题已引起各级党委、政府的高度重视和社会的广泛关 注。1992年以来由民政部门组织实施的农村社会养老保险（简 称老农保）即将结束它的历史使命，新型农村社会养老保险制 度（简称新农保）即将呼之欲出。出于工作需要，笔者和同事 最近对老农保进行了调查研究，并对开展新农保进行了一些思 考，提出了粗浅建议，以期新农保制度及早建立。这既是建立 覆盖城乡社会保障体系的重要内容，又是促进农村经济社会又 好又快的重要保证，也是贯彻落实党的十七大及其三中全会精 神的重要举措。 —\存在问题 在试点的基础上，1992年民政部制定了《县级农村社会养 老保险基本方案（试行）》。经过十几年的探索实践，农村社会 养老保险工作取得初步成效。截止2005年底，全国有31个省 （区、市）1900个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作, 5441万人参加了农村社会养老保险，覆盖人数占农业劳动人口 的7. 06%,基金积累达310.2亿元，301.8万人领取养老保险基 金。截止2008年8月，遂宁市有33.9万人参加了农村社会养 老保险，农保基金滚存结余9773万元，年末领取养老金者已逾 4万余人，发放养老金约205万元。总的看，制度建设从无到有, 制度模式有所创新，社会效应开始显现，还形成了一批具有示 范意义的典型。 老农保制度是上个世纪90年初期规划制定的，符合当时国 民经济状况和农村特点，也曾受到农民的欢迎。然而，随着经 济环境的变化和农民生活、生产方式的转变，老农保制度的缺 陷和问题日益显现。 （-）制度设计有严重缺陷 1、政府责任缺位。老农保的主要做法是采取个人帐户、基 金预算的方式，根据个人帐户积累总额确定养老金待遇。老农 保在资金筹集上实行‘个人缴纳为主、集体补助为辅，国家给 予政策扶持”原则。包产到户后，集体经济已大大弱化，特别 是农业税取消后，大部分地方集体经济成为空壳，大多数集体 无力或不愿对农村社会养老保险给予补助；国家政策扶持集中 体现在乡镇企业职工参加养老保险可以稅前列支，大多数以种 田谋生的农民，享受不到这一待遇。这种筹资方式的农村社会 养老保险实际上是一种纯个人储蓄积累保险，没有政府财政的 支持，农民参保积极性不高。同时，有的地方对开展农保工作 政府财政未给工作经费和人头经费，农保经办机构为保证工作 正常开展，只好在已收的农保费中支取。 2、 管理水平低。社会保障的管理是一项技术性很强的工作。 但是，在农村社会养老保险实践中，由于缺乏专业人才和严格 的管理制度，加之机构设置不健全，便出现了很多漏洞，其中 最为突出的问题是养老保险费被挤占挪用，如遂宁市的区县未 经批准动用847. 53万元农保调剂金，违规借出5812万元农保 基金，现大部分得到处置。 3、 保障水平低。《基本方案》规定，农民缴纳保险费时， 可以根据自己的实际情况按月缴费，也可一次性缴清。由于当 时农村的经济发展水平较低，很多农民还不富裕，缴纳的保险 费很低。按最低缴费标准2元/月计算，农民缴费10年后，每 月可以领取养老金4. 7元，缴费15年后每月可以领取9. 9元， 若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民 领到的钱可能会更少。特别是不能保障弱势困难群体的基本生 活，达不到“老有所养”的目的。 4、 可持续性差。由于农民并非完全自愿，很多都是在上级 的指导下一哄而起一次性缴几年费，以后年度大多不愿再继续 缴费；有的是在办结婚证时被搭车捆绑参保缴费。这样搞起来 的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然 而然地会中途夭折。老农保基本上没有新增参保人员，也基本 上没有保险费收入，老农保工作实际上处于停滞状态。 5、监管机制不健全。农村社会养老保险机制的基本原理就 是通过保险基金的保值增值，实现保险基金的收支平衡。《基本 方案》规定县级以上人民政府要设立农村社会养老保险基金管 理委员会，实施对养老保险基金管理、使用的指导和监督。由 于基金实行的是省、市、县按比例分级管理，职责和义务不明 确，出现运营风险无人承担，基金运营缺乏较好的约束机制。 加之基金增值渠道单一，存银行和传统意义上的买国债是各级 农保基金增值的主要方式，前些年基金在银行增值利率明显低 于结付利率，其结果是保险费征收得越多，基金收支赤字就越 大。而各级政府不承诺财政兜底，从而迫使基层单位自行动用 资金进行各种投资来实现增值，造成基金违规动用。 《二》执行中出了不少问题 1、 保险对象的适用年龄出现了较大偏差。《基本方案》规 定，缴纳保险费的年龄为20-60岁，但在实际执行过程中出现 了较大偏差：一方面出现了年龄越大参加保险越少的现象；另 一方面，