绩效预算改革引入权责发生制政府会计的有效性分析——基于制度关联性的视角.docVIP

绩效预算改革引入权责发生制政府会计的有效性分析——基于制度关联性的视角 ????一、问题的提出????会计是反映性的，政府会计确认基础作为一种系统的规范政府会计信息生产和传递过程的重要制度，需要随着政府会计环境(特别是政府预算管理)的变化而不断调整。传统上，各国政府都采取投入预算管理模式，各部门、支出单位和政府整体预算所关注的都是投入情况，特别是现金流量的信息。相应的，政府会计以收付实现制为确认基础，但这种预算模式最大的问题就是财政绩效被忽视了，由此导致了20世纪80年代许多国家的越来越严重的财政困难，使人们对收付实现制政府会计在确保政府履行受托责任作用的共有信念受到怀疑。????在这种背景下，经济合作与发展组织(OECD)成员国中大多数央格鲁撒克逊传统的国家，如英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等率先发起了影响深远的“新公共管理”改革运动。改革的根本目的是在放松预算投入控制的同时，明确要求政府和机构承担起主要由成果和产出计量的绩效受托责任。于是西方各国经历了几十年的以绩效为导向的政府预算管理改革——从分项排列预算开始，经历了绩效预算、设计规划预算、零基预算到目前的新绩效预算。与这种改革相对应的是，20世纪80年代以来，这些国家的政府会计在不同程度上导入和推行权责发生制，并且改革产生的示范效应迅速波及到一些新兴经济及转型国家，这些国家开始照搬发达的(OECD)成员国的会计改革，将会计核算基础从收付实现制转向权责发生制。????然而，不少国家的调查发现，多数国家的政府主体并不确信绩效预算改革中引入权责发生制政府会计能够带来的效益，对于在绩效预算改革中引入权责发生制政府会计的有效性存在普遍的质疑。本文将从制度关联性的视角来审视这一重要问题。第一，不同的会计系统对应不同的管理需要，收付实现制政府会计能够很好地服务于投入预算管理模式，而权责发生制政府会计是一种能够支持绩效预算的良好实务。第二，一些国家在绩效预算改革中引入权责发生制政府会计的效果不理想，其中一个重要原因就在于社会整体是相互依赖的制度之间的稳固而连贯的整体性安排，这种制度关联性的存在使得政府会计基础只有在与现存制度相互耦合的情况下才可能得到有效的实施和维系，如果与现存制度之间缺乏必要的耦合，则难以达到理想的效果。第三，对于我国这样一个发展中国家而言，在推进绩效预算改革的过程中引入权责发生制政府会计将是一项长期而艰巨的任务，需要密切关注国际上的改革动态，积极借鉴其先进的经验。????二、权责发生制政府会计：支持绩效预算的良好实务????20世纪80年代出现的绩效预算是一种以绩效或效益为目标、以成本为基础、以业绩评估为核心编制的一种预算，它具有以下三个特征：一是预算与绩效联系。在确定各部门预算时，将各部门获得预算与其工作成果挂钩，并将绩效考核作为预算部门增加或削减预算的重要依据。二是效益与成本挂钩。预算的确定所依据的不仅仅是预算支出所能带来的效益多少，还要考虑获得效益的所付出成本高低。三是控制与放活并行。一方面绩效预算要求对预算目标与总额进行集中控制，确定预算的数量与大体投向；另一方面，在预算的具体使用权上放活，在确保达到预期目标的前提下，给予各部门使用资金充分的自主权[1]。????总体来看，政府预算从传统的投入预算转向绩效(产出)预算，其最大的变化就是突出了对更完整、更可靠的成本与绩效信息的需求。这就要求有相应的会计系统，能够保证绩效信息与财务信息的完整性和可靠性，实现预算与绩效的直接连接，来激励更好的管理绩效，而权责发生制政府会计就能满足这样的要求。????(一)有利于保证绩效信息与财务信息的完整性和可靠性　 收付实现制会计不仅未能提供有关服务的全部成本，而且还可能提供有关政府行为的误导性信息，很容易引起决策扭曲和失误[2]。一方面，它在计量服务的成本时，经常忽略了使用以前年度购买的资产的成本(即折旧)。而在确认养老金负债的成本时，只是在支付时而不是在形成时确认。另一方面，无论是对于整个政府或机构的实际成本，还是对于所生产和提供的特定产品与服务的具体成本，收付实现制会计的计量都可能导致在某个期间(资产与存货购进期间)被高估，而在另几个期间被低估(资产与存货使用期间)。类似的，在财政交易发生的当年，收付实现制会计高估了政府直接贷款的成本，低估了政府提供贷款担保的成本①，这不仅对相关支出项目的成本比较造成误解，也会造成决策偏差。????相比之下，在权责发生制会计下，政府的报告要求基本上与私立部门的是一样的，会计系统提供三张主要报表——财务状况表、运营活动表和现金流量表，并由大量的其他报告进行补充，如目标陈述、服务绩效陈述、对承诺、或有负债以及会计实务的说明等[3]。这就是说，权责发生制政府会计要求政府除报告现金流量之外，对资产、负债、收入和费用都要充分地报告。这