惠农和社会保障政策 运行逻辑与减贫效应——以农村最低生活保障制度为例 (1091).docxVIP

惠农和社会保障政策: 运行逻辑与减贫效应 ———以农村最低生活保障制度为例［ ［?基金项目］教育部人文社科重点研究基地重大项目“贫困农民的代际更替与脱贫机制研究”( 10JJDZONGHE023) ; 教育部人文社科青年基金项目“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制研究”( 10YJC810042) ; 教育部人文社科青年基金项目“新型城乡关系背景下的农村社区建设研究”( 09YJC840018) 。 ［作者简介］李海金( 1979 － ) ，男，湖北随州人，华中师范大学中国农村研究院副教授、社会学博士后、硕导，主要研究方向为农村社会政策与政治发展; 汤玉权( 1976 － ) ，男，广西柳州人，广西大学公共管理学院副教授、硕导、博士，研究方向为当代中国政治; 黄加成( 1979 － ) ，男，山东青州人，淄博师范高等专科学校基础教育系讲师，硕士，研究方向为农村社会发展。 李海金1 ，汤玉权2 ，黄加成3 ( 1． 华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉430079; 2． 广西大学公共管理学院，广西南宁530004; 3． 淄博师范高等专科学校基础教育系，山东淄博255130) ［摘要］基于农村发展战略的重大调整和国家整体经济实力的显著提高，中国政府的惠农政策和社会保障政策体系中的大部分都在21 世纪初集中出台或在全国范围内推开，从而极大地推动了农村减贫进程，促进了农村经济社会全面发展。同时，这些惠农政策和社会保障政策在目标群体瞄准、政策目标定位、政策衔接、财政支持结构等方面也积累了具有借鉴意义和推广价值的成功经验。 ［关键词］惠农政策; 社会保障政策; 农村最低生活保障制度; 减贫; 政策过程 一、问题意识与研究背景 本研究的问题意识在于: 通过对惠农政策和社会保障政策的动因、目标、绩效等的总结性分析，探寻其与农村扶贫或减贫两对变量之间在何种程度上、在哪些方面、以什么样的方式关联在一起，这种关联又蕴藏着政策的何种运行逻辑? 这一问题意识的形成，主要基于惠农和社会保障政策以及农村贫困问题和扶贫工作在21 世纪初以来的显著性变化。在当下中国，政策对于经济社会发展的方向和速度具有至关重要的作用，甚至是最为关键的影响变量，而政策对农村社会和农民群体的影响尤甚。不过，受制于国家整体发展战略和公共财政等因素的影响，在改革开放以来的不同发展阶段，农村政策的导向作用有着明显差异。在改革开放早期，解决温饱问题是中国政府的最大也是最主要的追求，增产及增收是农村政策的主要目标。然而，尽管中国政府将“三农”问题提升到很高的政治高度，出台了大量政策文件尤其是1980 年代的五个“一号文件”，但是“三农”问题依然相当突出。不过，进入21世纪以后，农村政策开始出现非常显著的历史性转变，农村发展和农民生活也迎来一个崭新的历史性契机。这一转变在发展战略上的体现就是统筹城乡发展和城乡一体化的提出，在政策措施上的体现就是21 世纪初以来目标群体不断扩充、内容体系不断延伸、覆盖范围不断扩大的惠农政策和社会保障政策的全面实施。当然，作为国家发展战略的风向标的中央一号文件，自2004 年以来连续8 年关注“三农”问题是这一转变的集中写照。 不过，从政策制定和运行层面，我们需要追问的是，为什么中国政府的惠农政策和社会保障政策体系中的大部分都在21 世纪初以来集中出台或推广?要寻求其动因，就必须对“三农”问题面临的形势和基本走向及国家的发展战略选择有较精准的把握。黄宗智指出，今日的中国乡村充满着诸多错综复杂的矛盾现象，“一方面，近二十多年来农村收入有相当程度的提高; 另一方面，农村和城市差距越拉越大。一方面，农村出现了不少新兴富户; 另一方面，贫穷的困难户比比皆是”。［1］这些貌似矛盾的现象，其实意味着“三农”问题的复杂性、系统性、外部性和农村政策选择的非均衡性、非单一性、非独立性。而这些特性的基本问题指向是具有深厚历史延续性的城乡二元结构，这一结构已深深镶嵌于农村经济、社会、政治、文化等多个层面。在这一历史背景下，“三农”问题的解决就必须以统筹城乡发展、城乡一体化为价值理念，通过对国家宏观政策框架和制度结构的整体性调整，从根本上改变农村、农业和农民的状况。这一解决路径的主要表现就是，“以工促农、以城带乡”发展阶段的判断和“工业反哺农业、城市支持农村”发展战略的提出。 与惠农和社会保障政策的显著性变化具有某种历史耦合性，中国农村贫困问题和扶贫工作几乎在同一时间点上也面临着新的局面，呈现出新的特点，并预示着新的走向。改革开放以后，由于持续、快速的经济增长和政府有计划有组织大规模的开发式扶贫工作，中国农村贫困问题得到极大程度的缓解。农村贫困人口从改革初期的2． 5 亿减少到2007 年的1479 万，贫困发生率从30． 7%下降到1． 6%。然而，随着改革向纵