国有林区森林资源管理新体制原则与模式设计.docVIP

PAGE PAGE 1 国有林区森林资源管理新体制原则与模式设计 　　[关键词]森林资源；管理新体制；原则与模式设计 　　20世纪90年代，在探讨政企分开的背景下，提出了政资分离问题，即把政府的所有者代表职能与公共管理者职能分开，由新组建的国有资产管理机构行便后一种职能，政府各部门不再直接经营管理国有资产，这被认为是政企分开的前提。十五届四中全会提出了针对经营性国有资产管理体制改革的方案：“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”。十六大报告进一步提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”。这些措施推动了经营性国有资产管理的改革。而包括国有森林资源在内的资源性国有资产管理体制改革，则由于自身的特殊性而明显滞后，体制依旧，问题依旧。因此，必须针对森林资源管理的特点，建立国有森林资源管理的新体制。 　　一、世界各国森林资源管理的特点 　　世界各国森林资源管理从其演化过程看，主要表现为以下几个特点。 　　1.森林资源管理始终是各国政府的公共管理职能之一。森林资源管理的目标是：实现国家对森林资源的所有权及控制权；维持林地的森林覆盖和可持续生产能力，保护国家生态安全；以一种平衡的方式满足国民经济对森林产品与服务持续增长的需要，充分发挥其社会、经济、资源和环境效益。 　　2.森林资源整体性特点越来越得到承认和尊重，各国越来越依靠行政、经济、法律、社会、技术以及科技等手段对森林资源进行综合协调管理，从以木材生产为主的管理向多用途和基于生态系统的管理方向转变。 　　3.尽管各国森林资源管理体制各异，不同所有制的管理模式也不相同，但一个共同点是管资产与管人、管事相结合，产权管理、公共控制管理和森林经营管理相结合。 　　二、建立新体制框架的基本原则 　　根据上述特点及传统森林资源管理体制的弊端，国有森林资源管理体制改革应遵循以下几项原则。 　　1.坚持林业主管部门对国有森林资源的整体管理与综合管理。中国现行的森林资源管理体制采用的是部门管理及中央与地方分级管理相结合的模式，这一模式直接导致管资产与管人、管事相分离。这种分权管理导致地方保护主义泛滥，乱砍滥伐屡禁不止，造成国有森林资源的损失和浪费。 　　森林资源是生命之源、生活之本，是必须传承的自然遗产。国有森林资源的垄断性，决定了对其管理应当实行统一的所有权管理。应在继续坚持由林业部门代表国务院统一行使森林资源公共管理职能和所有者代表职能的同时，实行管资产、管人与管事相结合，摒弃中央与地方分级管理、条块分割的模式，建立统一的、实施垂直管理的国有森林资产管理新体制。以林业主管部门为轴心，责无旁贷地落实和负责国有森林资产的经营、监管和处置。 　　不仅分级行使出资人的改革思路不符合国家利益，在林业部门之外建立新的国有森林资源资产管理机构也不切实际，因为森林资源管理的主要工作与林业部门的职责并无二致。 　　2.产权明晰，责、权、利对称。在具体确立森林资源产权制度时，通过实现国家层次上行政管理者职能和所有权职能的分离、国家和企业层次上资源所有权（最终所有权）和经济上的所有权（法人财产权）的分离，确立国有森林资源的所有者主体和权责，使国有森林资源产权关系明晰，责、权、利对称。在森林经营单位中，林业主管部门内的相关机构作为出资者依法按照明晰的产权关系取得资产收益权、重大决策权和选择经营者的权利等，按照市场经济下的市场运行规律来运营其资产，促进资产的保值和增值。 　　三、模式设计 　　目前，国家对资源性资产的监管及改革，并无明确的思路和规则。可借鉴的模式有以下几种： 　　1.经营性国有资产管理的三层次模式。这也是我国正在实践的国有资产管理模式。该模式第一层次是国有资产管理机构，该机构不是政府部门，而是一特殊的法定机构，政府委托其专司管理国有资产。第二层次是国有资产营运机构，包括国有控股公司、投资公司、资产经营公司等，也可以是直接授权经营国有资产的大型企业集团，但不能是行政性的翻牌公司。第三层次是国有资本投资的企业，包括国有全资、控股、参股企业，分别隶属于各国有资产营运主体，与政府部门完全脱钩，按市场原则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。 　　我国森林资源管理的实际情况是，因其专业特殊性及在生态环境建设中的重大意义，一直归属部门管理。如果在系统外再建立一个国有资产管理机构，这样不仅会使机构更臃肿，且更不便于集中管理。因此，该模式不适于作为国有森林资源管理体制架构。 　　2.国外国有资产管理的两层次模式。国外许多市场经济发达国家，一般并不需要国有经济发挥主导作用，多采用两层次的管理模式，即政府将国有资产直接授权给国有企业，政府按不同方式直接管理国有企业，不设中间层进行产权经营。这种模式委托代理层次少，国有企业享有的自主权更大一些，在面对市场时能更为及时有效地做出决策。