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论依法行政的基本要求——《全面推进依法行政实施纲要》解读 2005年4月 第l3卷第2期 成都行政学院Apz$995 lrIlal0fckrluImdm~ofPubfieAdministrationvg1.13.No.2 论依法行政的基本要求 —— 《全面推进依法行政实施纲要》解读 孟大川 (中共成都市委党校,四川成都610081) 中图分类号:I)912.1文献标识码:B文章编号:1008—5947(2005)02—0029—03 2004年4月,国务院发布了《全面推进依法行 政实施纲要》(以下简称《纲要》),《纲要》提出的全面 推进依法行政的目标是:全面推进依法行政,经过 十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府 的目标,《纲要》还提出了依法行政的六个基本要 求:合法行政,合理行政,程序正当,高效便民,诚实 守信,权责统一.四川省人民政府出台的《关于全面 推进依法行政工作五年规划》中,明确了通过五年时 间初步建成法治政府这一总体目标,并对全省各级 行政机关进一步强调了上述的依法行政六个基本要 求.深刻理解,全面落实依法行政的六个基本要求, 是贯彻落实省政府五年建成法治政府目标的关键. 一 ,合法行政 《纲要》要求:行政机关实施行政管理,应当依 照法律,法规,规章的规定进行;没有法律,法规,规 章的规定,行政机关不得作出影响公民,法人和其他 组织合法权益或者增加公民,法人和其他组织义务 的决定. 合法行政的核心是职权法定原则,即指行政行 为的主体资格合法和职责权限合法.它的基本内涵 是: 第一,主体的法定性.行政机关是法律的产 儿.行政机关的产生是由代议机关通过相关法律而 创设的,即组织法定,主体法定.在我国,行政机关 是经过全国人民代表大会制定通过的宪法和行政组 织法而创设的. 第二,权力的有限性.对公民而言,凡法无明文 规定即为自由,恰恰相反,对行政机关而言,凡法无 明文规定即为禁止.行政机关和公务员只能行使法 律明确授予的职权,否则就是超越职权,所作出的行 政行为是违法和无效的.因此,行政机关其权力具 有有限性. 第三,授权的明确性.无法律即无行政,行政机 关非经法律授权不得行使某项职权,尤其是在涉及 剥夺公民权利,科以公民义务的时候,必须要有法律 的明确授权,例如,我国《行政处罚法》规定的处罚 法定原则,就要求行政机关在没有明确的法律授权 时,就不得行使行政处罚权. 第四,行为的公权性.行政权力是一种公共权 力,这种权力不得超越法律授权去干预私权利.如 公安机关不得非法插手经济纠纷,行政许可权不宜 插手公民,法人或者其他组织能够自主决定的,市 场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机 构能够自律管理的等活动. 合法行政还要求坚持法律优先和法律保留原 则. 法律优先的基本含义包括:第一,法律的效力优 先于任何其它法律规范,如全国人大的法律效力高 于国务院的行政法规.第二,上位阶法律规范效力 优先于下位阶法律规范,如省人大的地方性法规效 力高于省政府的地方性规章;第三,各个层次的法律 规范都必须保持其内部的和谐和统一,如国务院各 部委的规章之间不能相互冲突打架. 法律保留指立法机关对某些事项保留其立法的 权力,非经法律明确授权行政机关不得在其所制定 的行政规范里作出规定.如《行政处罚法》规定地级 市以下的人大,政府无权设定任何行政处罚,《行政 许可法》规定国务院各部委,副省级市以下的政府无 权设定任何行政许可. 二,合理行政 【收稿日期]2005—02一Ol 【作者简介]孟大川,男,中共成都市委党校,成都行政学院法学部主任,副教授. 成都行政学院2005年第2期 《纲要》要求:行政机关实施行政管理,应当遵 循公平,公正的原则.要平等对待行政管理相对人, 不偏私,不歧视.行使自由裁量权应当符合法律目 的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应 当必要,适当;行政机关实施行政管理可以采用多种 方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权 益的方式. 由于社会生活是纷繁复杂的,立法机关必然授 予执法,司法机关的大量自由裁量权,如规定处以 五千元以上十万元以下的罚款(《成都市产品质量 监督条例》第4o条),使用可以,认为适当,必 要时,根据情节轻重等概念.尤其是我国立法尚 不完备的情况下,几乎所有的行政主体都拥有大量 自由裁量权,如人事任免权,工程发包权,项目审批 权,财政拨款权等等.如果说腐败是对权力的滥用, 那么,腐败分子滥用的权力往往都是自由裁量权. 因此,合理行政的关键就是对自由裁量权的控制. 坚持合理行政,控制自由裁量权,公平,公正原 则是其基本原则.公平,公正原则要求平等地对待 所有个人和组织,禁止搞身份上的不平等.如行政 许可法规定,在设定行政许可时,不能对个人和组织 因为地位(规模),经济条件,来自