对我国现行财政分权体制的宪政思考.pdfVIP

第一部分财政分权与宪政 一、分权及财政分权的界定 分权是西方宪政史上控制国家权力的主要手段，基于分权实现对权力的控制一直是政 治学和宪法学研究的命题。并且业已成为了一种关于立宪政府的普适标准。1宪政社会涉 及两种关系：一是政府和公民之间的关系；二是政府内部之间的关系。前一种关系是一对 主要矛盾，对它的不同理解构成不同国家观和宪法观的基础。后一对矛盾是加强前一对矛 盾的有效控制的手段，两对矛盾的对抗与平衡是宪法的不朽之题。宪政意味着在政府与公 民的关系中对政府进行法律限制，在公民的权利与自由和政府的有效运作间谋求微妙的平 衡。在政府内部各种不同权力的关系和运作上，分权与平衡制约便是宪政主义的两大操作 原则。现代立宪政体的假定之一就是政府职能与权力应当分配给不同部门。这种分配过程 的原则称为分权原则。宪政意义上的分权源于人们对政府和权力的不信任。正如孟德斯鸠 所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用 权力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。2对权 力的怀疑是源于对人性的怀疑。麦迪逊说，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如 果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。3天使是完美无缺的， 不需要宪法来规范；而人，正因为是人，人是有缺点的，可能迷误，因此才需要宪法和宪 政。再如法国《人权宣言》所称“凡分权未确立与权利没有保障的社会就没有宪法。合 理的分权体制不仅是国家权力良性运作的前提与基础，也是国家权力理性行使的保障。 中央与地方政府的权力划分问题历来是宪法学研究的重点。而中央与地方分权的核心 是财政。正如亚当·斯密所言，财政乃庶政之母。财政是国家的命脉，是政府存在和运行 的物质基础。贝尔·丹尼尔也指出，“每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底 都是财政问题”。财政是整个社会的神经枢纽，财政问题是社会的核心问题。财政分权最 初是财政学的概念，而且已经形成了比较系统的理论体系。财政学上的财政分权以 等为代表。其核心观点是：如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么通过 2 地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好，从而强化 对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意 and 见的状态。第二代财政分权理论的代表人是钱颖一和罗兰(QianRoland)、格温斯特 府的公共政策制定者的激励，协同各级政府间的权利与利益，进行相互监督与制约。4财 政学学者的财政分权理论以提高政府公共服务水平为起点与落脚点，利用各种激励机制， 使决策者相互竞争，以达到资源优化配置目的。 宪法学领域的财政分权以民主为追求目标，以法治为制度保障。就像有权力的人容易 滥用权力一样，政府权力的过分集中也会导致腐败的产生，对公民权益造成侵害。民主， 即人民主权，由人民当家作主。人民的概念在不同国家不同时期都有不同的含义。在当代 中国，如果以国籍为标准的话，我们可以把具有中国国籍的人称为中国人民，即我国公民。 财政权实际上是人民私有财产权对国家的一种让渡。既然财政权是人民赋予的，那么财政 就应当为人民谋福利。然而，权力有天生的弱点，即容易造成腐败。要防止腐败，就必须 分权，更要相互制约。下放权力，使人民接近权力，参与政府决策，提高人民监督政府权 力运行的透明度，这样才能从根本上防止腐败。另外，财政分权必须以法治为制度保障。 法治区别于人治，不仅因为它是依既定的法律规则行事，而且因为它包含了责任原则，即 要求政府向公民或通过代表机构向公民问接负责。没有一套行之有效的机制责成统治者的 责任，就不可能有稳定、持久的宪法秩序。靠统治者个人良心或承诺承担责任，那是人治， 最多不过是开明的专制主义。5所以，财政分权必须以民主为基础，以法治为保障。 税收是财政收入的主体部分，说到财政分权主要就是指税权的划分，税权的划分有横 向与纵向之分。横向划分包括税收立法权、税收征管权和税收收益权。纵向划分是税权在 中央与地方政府间的划分。当今市场经济国家通用的分税制财政体制就是在确定中央政府 与地方政府事权和支出范围的基础上划分税权，使权力与责任相一致的财政分权体制。分 税制财政体制是市场经济的产物，而市场经济是法治经济，所以，分税制财政体制的实施