国内代表性PPP项目案例某污泥厂失败案例分析.doc

国内代表性PPP项目案例某污泥厂失败案例分析 1.基本情况 城市污水处理会产生有毒有害的污泥，毒害污泥需要采用先进的技术工艺、 专门的设施来进行处理。2002年10月某市市政园林局(简称B部门)决定采用 竞争性招标方式选择污泥处理BOT项目的实施人。经过招投标程序，2003年1 月，民营企业A公司凭借当时领先的技术实力中标项目，B部门与A公司签署《污泥处理BOT项目服务合同》(简称《BOT项目合同》)，明确由A公司负责项目投资、建设和运营，项目总投资为7059万元，最晚投产日为2004年2月28日，运营期20年(不含建设期)。在2005年9月，市发改委核准A公司自筹资金改扩建污泥处理工程，项目总投资22540万元，改扩建设计污泥处理能力为1200t/日。之后，A公司与政府部门因临时填埋场用地、建设永久性码头、服务费和违约金、污泥处理工艺等原因，出现纠纷并直接导致了较大民众反对，A和政府先后向仲裁机构申请仲裁，要求终止《BOT项目合同》。由于矛盾激化，2009年8月，政府认为因A公司未办理污泥处理项目改扩建后环保设施的竣工验收手续，市环境保护局向A公司下达了行政处罚决定书，并责令停止扩产改建项目的生产。至此，A公司全面停产。项目从签约至停产共历时不到6年。 2.资本结构的相关讨论 从项目全过程来看，本项目属于PPP/BOT项目中的核心技术类，与环境和百姓生活息息相关的污泥处理技术直接关系到了项目各方的利益诉求和成败。结合本论文前述研究成果，分析本项目资本结构相关的内容，不难看出: (1)污泥处理技术的进步使得项目发起人面临较大挑战，主要体现在:发起阶段通过技术优势获得特许权经营权，同时在经营阶段，还应更具有技术更新改造、提升创新的能力。项目由唯一发起人某民营企业进行投资、融资、建设和运营，而PPP/BOT项目通常要求全面的综合能力，因此，对于自身规模和实力暂不较大的发起人而言，其自有资金及融资能力、项目统筹策划能力等非常有限。 (2)对项目的变更和后续设计能力的估计是PPP/BOT项目投资和收益平衡的基础。项目招标生产能力为900t/日，并以此为基础确定了《BOT项目合同》的关键要素，如投资、运营配套设施、运营成本和收费等。但由于待处理污泥数量增加或对污泥处理盈利能力估计过于乐观或原设计生产能力不能实现等原因，A公司自筹资金改扩生产能力达到1200t旧。通过审查公司财务发现，项目初始计划总投资为7059万元，改扩建总投资为22540万元，A公司通过银行累计贷款28000万元，资本成本和现金流的压力很大。在项目特许期和收费水平没有调整的情况下，项目变更对A公司的财务状况产生了恶性影响。 (3)技术过程控制是考验技术核心型项目的重要要求。项目是技术主导型的环保类项目，先进技术工艺、合格污泥余渣、高效运营管理是A公司中标的条件。在环保类项目中，及时的技术创新、全过程的技术工艺控制和合格的终端产品是项目正常运营同等重要的因素。实际上，A公司在技术工艺过程控制(如污泥运输、装卸、存储、压滤车间恶臭气体收集、污泥堆放管理等环节)有一定的疏漏，造成了较严重的二次污染和社会负面影响，迫使政府采取必要的限制措施(如暂缓付费或停业整顿等)，这必然导致项目不能正常运营、收益降低。 3.主要启示 此项目的失败，与本文第4章、第5章、第6章关于影响因素、股权结构、债务水平的研究相一致，究其原因，不难发现，公共方和私人方都在项目的资本 结构选择方面出现了较严重的失误: (1)关于发起人和项目公司的股权结构。项目属于核心技术类型，对于污泥处理技术的要求更高。因此，在政府方面，在确定项目发起人时，未能够全面评估发起人的技术创新能力和新技术持续发展能力。而对于私人方，只顾“拿项目”的成分更多，而未对自身获得项目、成功运作项目的能力做充分评估。此外，私人方单独发起项目，100%持有运营项目，并没有挖掘PPP/BOT项目多方专业优势和“抱团发展”项目的作用，因此在项目实施过程中，各种专业、设备等全靠自身能力，在与公共方存在纠纷时，也只能“孤军奋战”。 (2)关于债务水平。项目开始总投资虽然相对较小，本身资本实力相对较弱的小型私人企业己经“难以承受”，加之后续的改造追加投资，使得私人方“不堪重负”，最后的资产负债率超过90%。因此，对于政府而言，在特许权经营协议或运营监管中，未能够动态监控项目公司的资产负债率，导致企业超能力投资和融资;对于私人方而言，未能够根据项目的盈利能力和偿债能力，进行投资和融资，由此导致了双方合作的失败。