论我国立法机关与行政机关立法权限的配置.docVIP

PAGE PAGE 1 　　摘要：现代社会中由于社会管理的日益复杂化，对于立法的技术性、专门性和细则性的要求不断提高，行政权逐步侵入到立法权所涉及的范围领域之内。这一背景造成了立法机关与行政机关之间立法权限划分的问题。 　　关键词：立法机关；行政机关；立法权限；配置 　　中图分类号：D926文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）35-0092-02 　　一、立法权限的配置现状 　　（一）中央立法机关和行政机关的立法权限配置 　　1.中央立法机关立法权限的相关规定 　　根据《宪法》第58条的规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。《宪法》第62条规定了全国人民代表大会的宪法修改权、宪法实施监督权以及基本法律制定权。第67条规定了全国人大常委会的宪法解释权、宪法实施监督权、制定和修改基本法律以外法律权、闭会期间的基本法律修改权、法律解释权、国际条约批准和废除权以及其他全国人大授予的职权。 　　2.中央行政机关立法权限的现行规定 　　根据《宪法》、《国务院组织法》、《立法法》和全国人大有关授权立法的决定的规定，中央行政机关的立法权在我国也称为行政法规制定权和部门规章制定权，或简称为中央行政立法权。国务院的行政法规制定权所涉及的范围主要包括：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项、宪法第89条规定的行政管理职权的事项、全国人大及其常委会的授权立法事项；规定规章的制定主体是“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”，从而将制定主体从《宪法》规定的“各部、委员会”增加到包括国务院“具有行政管理职能的直属机构。在部门规章的制定事项范围上，《立法法》在第71条第2款限定“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”，即部门规章的制定性质是“执行性”，调整范围仅限于与执法有关的事项[1]140。 　　（二）地方立法机关和行政机关立法权限配置 　　根据《立法法》第63、64条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方法规，范围涉及：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。同时，除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。此外，《立法法》第65条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。” 　　二、现有立法权配置下存在的问题梳理 　　（一）部分行政机关立法权的合宪性存疑 　　根据《宪法》第89条第1项、第90条第2款，享有立法权的行政机关仅仅是国务院以及国务院的各部、委员会。然而，《立法法》中提到的中国人民银行、审计署和拥有行政管理职权的直属机构，省级人民政府和较大市人民政府都没有明确地被宪法赋予规章制定权。有学者发现，地方政府的规章制定权是1982年12月2日五届全国人大五次会议对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改中赋予的[1]146。但是该法毕竟是宪法的下位法，我们无法用其来解释宪法上的地方政府规章的制定权。另外，对于除了部委之外的部门规章制定权能否通过宪法解释能够实现目的，还值得疑问，例如宪法对于审计署的权限规定已经很明确了，如何从中推导出规章制定权，还不是很明确。 　　（二）行政机关立法的定期清理机制缺失 　　前文我们提到的“暂行”法规大量存在的现象源于我国目前对于行政法规、规章等行政机关的立法行为缺乏定期清理制度。行政机关立法的大量存在，规定的比法律细致，对于社会现状变化的敏感度又很高。这一特征决定了行政机关必须密切关注社会现状和立法机关的立法状况，随时对其立法进行修改、调整。但是，正如蔡定剑教授指出的，我国行政机关的立法清理工作是运动式的，没有长期机制的维持，庞大的行政机关立法中不合时宜、互相打架的现象出现也就难免的了[2]。定期清理机制的缺乏对于立法机关和行政机关之间的权限配置的影响在于法律、地方性法规变动之后相应的行政法规、规章迟迟不予修改，极大地影响了立法机关立法效果的实现，甚至产生了阻碍作用。 　　（三）授权立法条款的模糊 　　如前文中所述，《立法法》第8条规定了法律保留的事项，第9条规定了法律保留事项中可以授权国务院事先制定行政法规的范围，第10条对授权的内容进行了规定，第11条规定了授权终止的情形。这些规定存在着如下的问题： 　　第一，可以授出的范围过宽。根据《立法法》的