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利益博弈视角下地方政府公共政策的制定 一、引言 在后行为主义政治学家戴维?伊斯顿看來，“公共政策是对全社会的价值做有权威的分 配”。这里的“价值”不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。从 社会科学研究的角度看，“价值”本身是一个含糊不清的概念，为免于对“价值” 一词有宽 泛的理解，同时乂能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。 作为社会生活的基础，利益是社会屮唯一的，普遍起作用的社会发展动力和社会矛盾根 源。然而，在建国后的很长一?段时间，我国实行的是高度集屮的计划经济体制，国家对经济 生活进行直接干预，对经济资源实行高度垄断，对全社会生产、流通、分祀和消费实行严密 的指令性计划。这一时期，公共政策的制定在模式选择上采取的是自上而下的政府主导模式, 整个公共政策制定系统呈现出一个封闭的体系，政府与外部Z间缺少必耍的交流，政府几乎 垄断了所有公共政策制定的信息，当然也就不存在利益博弈的空间。 伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，改变了过去传统的以公有制为主体的单一 的所有制结构，形成了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的多元所有制。这种变化也 带來了社会结构和利益格局的重人调整，利益的合法性得以承认，利益主体呈现多元化，不 同的阶层和社会群体开始冇不同的利益，并产生利益分化。而且在利益分化的基础上，不同 利益主体的不断整合，形成了各利益群体。而对公共政策，各利益群体再也不是被动接受, 而是主动参少公共政策的制定。“在一个利益分化和利益博弈的吋代，任何一个具体的经济 社会事件都可以成为一种利益，从中滋生出一群分厚这种利益的人，并围绕这种利益进行博 弈”。当公共政策涉及的利益群体越多，分配的利益越多，博弈的程度也就越高，公共政策 往往就成为各方利益博弈的结果。 二、地方政府公共政策制定中的利益博弈 从博弈论角度來看，地方政府制定公共政策的过程其实也是一?种利益的交易过程，是各 方利益群体围绕利益问题的博弈O （一）地方政府与上级政府的利益博弈 俗话说：“上冇政策，下有-对策”。这种现象在本质上是公共政策相关主体之间基于利 益得失的考虑而进行的一种博弈过程。上级政府从其所统辖区域的整体利益出发制定公共政 策，而地方政府则具冇双垂特性：既要保持与上级政府利益的一致性，又要维护木区域的局 部利益。在传统的计划经济体制下，受权力、财力等因素的制约，地方政府利益的独立性并 不明显，地方政府对上级政府主要是以行政组织为基础的单一的行政服从关系。改革开放以 后，地方政府在整个国家政府制度的纵向结构体系中的地位和作用F1益显著。上级政府与地 方政府的分权突破了原有的行政性分权，逐步实现了经济性分权，再加上现行的干部考核体 制，不仅使地方政府谋求地方自身利益产牛了动力，而且提供了其与上级政府进行利益博弈 的机会。当上级政府制定的公共政策可能有损于该区域的局部利益，地方政府就会力图修正 公共政策，T?方百计地在“灵活变通”的幌了下，制定一些与上级政策表而一致而实质和悖 的“对策”，上级政府与地方政府的关系由此转变到以各口利益为基础的博弈关系。 （二） 地方政府内部的利益博弈 在体制转型时期，山于诸多原因的存在，导致地方政府部门出现部门权力化、权力利益 化、利益政策化的现象。一些地方政府部门在制定公共政策过程屮致力于获取特殊的部门利 益，这就意味着地方政府部门在公共政策制定时不仅是制定主休，而且成为独立的经济利益 群体——“经济人”。不可否认，让相关部门制定公共政策有其合理性的一面，地方政府部 门对于相关领域有着丰富的管理经验，对于公共政策问题把握较为清楚，能够对公共政策制 定方案的选择捉供很好的参考。但也不可避免，存在诸如局限于某个部门角度而非地方政府 高度认识和思考公共政策，缺乏整体概念；制定公共政策的措施局限于以部门为小心，白成 体系、各自为政，不顾及部门行为的关联性，缺乏全局意识；在权力与公共政策的观念上, 视公共政策为权力的辅助，对待公共政策表现出极强的“功利主义”:在权力与权利的关系 上，部门行政权力“木位”,将地方政府部门间利益博弈凌驾于公共利益Z上。 （三） 地方政府间的利益博弈 地方政府间的利益博弈是指同级地方政府Z间以辖区利益最大化为口标，围绕各种有形 或无形资源而展开的竞争。德国学者何梦笔曾说：“观察表明，在俄罗斯或中国这样具冇巨 人疆域、资源和政治经济实力的国家，……由布雷顿所引入的政府竞争概念是一个或许 极为恰当的分析工具。”因为，“无论在欧美国家还是在中国当代，政府间的竞争是现实存 在的，……在地方化格局的棊础上，中国的政府体系实际上表现出竞争性”。在地区间的分 工协作过程中，由于各地的经济基础、技术条件、资源条件等存在较大差别，在竞争过程屮 一旦出现不利于地方利益的经济活动，口我保护就应