拖延了半个世纪的农地集中-中国农村经济.pdf

2018.1 拖延了半个世纪的农地集中 ——日本小农生产向规模经营转变的艰难历程及启示 叶兴庆1, 2 翁 凝1 摘要：以1961 年出台《农业基本法》为起点，日本把促进小规模兼业户退出农业、扩大专业农 户农地经营规模作为重要政策目标。半个世纪来，日本修改法律以放松对农地流转的管制，实行激 励政策以促进农地规模经营，但农地经营规模细小的问题依然如故，农户兼业化和农民老龄化日益 严重，农地撂荒和村庄衰落愈演愈烈。其深层原因是，农地制度改革缺乏顶层设计和长远考虑导致 贻误最佳改革时机，家门口非农就业机会的增加放慢了农户退出农业、进城谋生的步伐，对农业的 高度支持保护降低了小规模兼业农户退出农业的意愿，压缩式城镇化、以农为本的文化传统和土地 细碎化造成了农地市场失灵。日本改变小农生产失败的启示是：对兼业化的利弊要有清醒认识，对 普惠式支持政策应早做调整，对农地市场失灵要有足够的防范和补救。 关键词：小农生产 兼业化 规模经营 日本 中图分类号：F311 F301.11 文献标识码：A 在现代化进程中提高农业效率和竞争力，必须根据农业剩余劳动力转移情况，适时促进农地流 转、扩大经营规模。中日两国人多地少的农业资源禀赋和重视农耕生产的文化传统基本类似，进入 工业化城镇化快速发展阶段后特别是扩大对外开放后，农业面临的挑战也基本相同。日本作为先行 者，在改变小农生产格局①、促进农地流转和规模经营方面进行过怎样的艰难探索？有哪些经验教 训？弄清楚这些，对思考中国小农生产如何向规模经营转变不无裨益。 2017 年 5 月 22 日，日本著名农业经济学家生源寺真一在中国农业大学所做题为“面对岔路的日本的粮食和农业— —从顺应经济成长向对成熟的社会做出贡献转变”的讲座中指出，目前日本作为农户副业的农业在向下一代传承时遭 遇失败，为解决“拖延了半个世纪的农地集中”创造了条件。这表明，以生源寺真一为代表的日本农业经济学家，承 认日本的农地集中已拖延了半个世纪。 ①本文所讲的小农生产，是指以家庭为生产经营单位、以家庭成员为主要劳动力、以小规模自有耕地（日本）或承包 地（中国）为劳动对象的农业经营形态。 -1- 拖延了半个世纪的农地集中 一、日本小规模自耕农体制的确立 为消除大地主土地所有制的弊端，日本于 1926 年开始采取措施，促进佃农转化为自耕农。进入 战时体制后，日本于1938 年颁布了 《农地调整法》，为解决租佃双方矛盾设置了一系列规定；1939～ 1944 年期间，先后颁布了《租佃管制令》《租佃价格临时管制令》和《临时农地管理令》等战时农 地法律，对地租、地价、农地流转等实行管制。 真正奠定小农生产体制的土地制度变迁，是 1946 年的土改。战后在美国占领军主导下，日本开 始进行民主化改革，主要举措之一是改革土地制度。根据英国提出的方案，1946 年 10 月，日本议 会通过了《自耕农创设特别措施法》和《农地调整法改正法》。其主要内容是：①国家强制购买不在 村地主的全部出租地和在村地主超过保留限度（都府县平均为 1 公顷，北海道平均为4 公顷）的出 租地，把这些土地卖给佃农，改革涉及的土地面积占全部佃耕地的 80%；②土地买卖必须由政府进 行，个人不得擅自进行；③持有土地者由家庭同一辈分中的几个人变为同一辈分中的一个人，以防 止土地细碎化；④限制地租率，水田和旱地的地租率最高分别为其常年产量的 25%和 15%，佃农有 请求减少地租的权利（汪先平，2008；晖峻众三，2011 ）。在这次改革中，日本政府通过强制手段从 全国 176 万户地主手里赎买了 174 万公顷土地，并将其廉价卖给 475 万户佃农。1945～1950 年，全 国耕地面积中自耕地和佃耕地的比例发生了重大变化，由54 ∶46 调整到 90 ∶10；在农户总数中，自 耕农占比由 31%上升到 62%，自佃农占比由21%上升到 23%，佃自农占比从20%减少到 7%，佃农 占比由28%减少到 5%①。从此，日本形成了以小规模自耕农为