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PAGE PAGE 1 行政补偿程序的缺陷及其完善 　　【摘要】行政补偿是一项对当事人产生重要影响的制度，但如果没有正当程序作为保障，相对人的利益很容易受到行政机关的侵害。我国的行政补偿程序存在缺乏统一的行政补偿程序立法等问题，因此要树立正确的行政补偿程序立法指导思想、构建符合我国实际的立法模式，从而完善现有的行政补偿程序。 　　【关键词】行政补偿程序缺陷完善公用征收 　　行政补偿程序问题概述 　　行政补偿程序的定义。所谓行政补偿程序即指行政主体在实施行政补偿活动中所要遵循的步骤、顺序、方式和时限。我国法律、法规中规定的行政补偿范围较广，程序也存在差异。受篇幅所限，本文将重点论述的是公用征收中的补偿程序，主要涉及土地征收和房屋征收。 　　行政补偿程序的功能。第一，制约功能。现代社会对行政的诉求大大超过了过去，因此，行政机关的职权非常广泛，手段也呈现多样化的趋势。但行政实体法未作出更为详细、面面俱到的规范。因此，必须通过程序来制约行政权力的行使。 　　第二，保障功能。随着公民权利意识的增强，在行政管理活动中，相对人不仅需要行为的结果公平正义，对于行为的过程同样也要求符合自身利益。在公用征收补偿活动中，相对人通过了解和参与补偿过程，运用程序性权利对抗行政机关违法或滥用权力，可以减少行政机关出现违法或不公正补偿的几率，从而最大限度保护当事人的合法利益。 　　第三，维护功能。在行政补偿过程中，通过程序规则，可以加强相关方相互之间的沟通和交流，从而使行政机关作出的决定更容易获得人们的理解和支持。通过行政补偿程序具体步骤的安排，相对人对最后可能出现的结果的认识和接受能力将有所增强。同时，通过补偿活动的有序延展，法律秩序和社会稳定也将逐渐实现。 　　我国行政补偿程序的现状与问题 　　行政补偿程序的立法现状。我国的行政补偿制度建立已久，相关法律规范数量也不少，但缺乏系统性和完整性。其中《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收和补偿条例》中对补偿程序进行了较为详细地规定，主要包括如下内容：公告；补偿登记并听取意见；协商并签订补偿协议；补偿争议的裁决；执行。 　　行政补偿程序存在的主要问题。第一，缺乏统一的行政补偿程序立法。我国关于行政补偿制度的规定主要分散在不同的法律、法规和规章之中。由于缺乏统一的立法，造成不同地区、不同领域、不同部门程序立法不一，标准多样。执法实践中同样的补偿事件在不同地区、不同时期甚至同一地区的补偿结果相差甚远，不能弥补相对人受到的实际损害，严重侵害了相对人的合法权益。 　　第二，现有的行政补偿程序不完善。由于受“官本位”思想的影响，我国现有行政补偿程序的规定多是从行政机关角度考虑，而较少涉及相对人意见的表达。以听证程序为例，《土地管理法》中有征地补偿安置方案应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定。但对于究竟应如何听取意见，其未作进一步说明；《国土资源听证规定》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于听证的规定也都略显粗糙，不利于相对人意见的表达。 　　第三，行政补偿救济程序规定的不完善。目前，行政补偿纠纷不断增加，但很多规范中并没有关于权利救济的规定，现实中矛盾重生。因此，如何为相对人提供有效的救济是现行立法必须思考的问题。 　　完善行政补偿程序的几点思考 　　建立正确的行政补偿程序立法指导思想。首先从源头上树立正确的立法指导思想。我国历来就有“重实体，轻程序”的思想，反映到以往的立法中主要表现为，法律规范中多是对行政机关权力，相对人义务的规定，基本或是很少涉及具体实施程序的规定。因此，完善行政补偿程序必须首先认识到程序对于行政管理的重要意义。现代法治社会中，行政机关不能肆意行使行政权力，行政权力作用的过程，实际上就是权力主体作出选择的过程。通过稳定化、理性化的程序设计排除管理过程中的个人偏见，使得决策正确化。另外，由于程序本身所包含的时限、顺序、格式化内容，可以保证行政机关有效地做出行政决定。同时，通过良好程序制度的安排，如吸纳相对人参与、要求行政权按照公正合理的程序规则，有效解决行政管理过程中行政权和相对人权利的不平衡状态。 　　另外，在建构行政补偿程序时应当始终将个人权利保护作为指导思想，反映到立法中就是应当注重对行政权的制约和对个人权利的保障，增加相对人与行政机关对话的机会。当然，在一定程度上也应注意到对公共利益的保护。因为，两方面任何一方的偏颇都会导致两种权利的失衡，不能达到共赢的局面。 　　行政补偿程序立法模式的选择。对于行政补偿进行立法究竟采取什么样的模式，理论界有较大分歧。第一种立法模式认为在国家赔偿法中附带作出规定，并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法；第二种立法模式认为修改现行法律，不主张制定统一的《行政补偿法》；第三种立法模式认为应该制定统一的《行政补