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城乡统筹视角下社会保障法律制度的理论述评 城乡统筹视角下社会保障法律制度的理论述评 摘要：社会保障法律制度是理论界研究的热点问题。关于社 会保障法律制度研究主要集中在以下几个方面：社会保障法律制度中 的公平与效率的关系、社会保障权以及社会保障的城乡统筹等。考察 当前我国社会保障法律制度研究的热点问题，对进一步完善该制度具 有重要意义。 关键词：法律制度；社会保障权；城乡统筹 中图分类号：D922. 5文献标识码:A文章编号:1007-8207(2014) 04-0014-06 收稿日期:2013-11-28 作者简介：林俏(1978—),女，辽宁大连人，大连财经学院讲 师，管理学博士，研究方向为社会保障法。 基金项目：本文系大连市社会科学院项目“城乡统筹发展背景下 大连社会保障法律制度改革与创新研究”的阶段性成果，项目编号: 10DLSK278o 党的十六届中央委员会第六次全体会议发布的公报中提出，到 2020年，要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十七大报 告提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系；2010年中央一号文 件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村 发展基础的若干意见》又一次强调了统筹城乡发展问题。在屮央一系 列政策方针特别是统筹城乡发展这一新的发展思路的指引下，理论界 积极探索推进统筹城乡社会保障法律制度发展的途径和方法，取得了 一些积极成果。 对于社会保障法律制度的研究，法学界和非法学界的研究视角有 所不同。非法学界主要从社会保障建设目标、路径选择等角度展开, 而从法学角度对社会保障法律制度进行研究起步较晚。近年来，随着 社会保障地位的日益凸显，法学界开始关注社会保障法律制度研究, 国内学者也对社会保障法的基础理论进行了有益的探索，在社会保障 法国际比较研究、社会保障主体、社会保障责任以及养老保险、最低 活保障、失业保险等单项社会保障制度领域取得了一些进展。但这 些研究成果多以城镇或农村社会保障法律制度为研究对象，对统筹城 乡社会保障问题研究不多。根据现有的研究成果，法学界对城乡统筹 的社会保障法律制度研究主要集中在社会保障法的基本原则和农民 社会保障权等方面，研究面比较小、深度也很有限。然而，在研究城 乡统筹的社会保障法律制度问题时，法学界和非法学界都不能绕开的 一个问题就是社会保障法律制度中的公平与效率的关系问题。 一、关于社会保障法律制度建设目标的理论述评 关于是否建立统筹城乡的社会保障法律制度，法学界研究较少， 非法学学者主要有三种不同的观点。 第一种观点（反对说）认为，现阶段还不具备一体化的条件。比 如：郑功成（2002）认为，可以将一元化的制度安排作为社会保障制 度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。[1]原 因在于，我国人口众多，区域经济发展极不平衡；并且统一的社会保 障会增加人力成木，成为阻碍中国发展的沉重负担。违背当前小政府、 大市场的世界改革潮流，将重蹈西方和东欧的覆辙。一体化的社会保 障“在经济上将是乌托邦式的洋跃进。” [2] 第二种观点（赞成说）认为，统筹城乡社会保障必要并且可行。 比如胡荣（1995）认为，应当彻底打破城乡界限，取消身份差别，将 全体社会成员都纳入到社会保险的安全网内。通过社会保障的一体化, 接纳社会转型过程中产生的新的结构因素，并且有利于维护社会稳定。 [3]因为，市场经济需要人力资本的顺畅流动。因此，应建立城乡统 筹的社会保障制度。关于如何统筹，王国军（2000）提出了从“二元 到三维”对城乡社会保障制度进行衔接的观点。[4] 在《社会保险法》立法讨论过程中，上述两种观点即反对说与赞 成说…直争论不休。《社会保险法》草案一稿，反对说得到了大多数 学者的支持；2008年《社会保险法》二审确立了养老保险逐步全国 统筹；《社会保险法》三审，增加了新型农村社会养老保险和城镇居 民社会养老保险的相关规定。最终，《社会保险法》颁布吋采纳了 “全 国一统”的观点。屮央的政策渐次明朗，尤其是《社会保险法》的颁 布施行，反对说逐渐销声匿迹。 然而，大多数学者持第三种观点，他们主张社会保障法律制度应 统一但应逐步实现统一。比如景天魁(2004)认为，城乡统筹不是城 乡统一、划一，而是整体的保障体系，灵活的保障方式，多样化的保 障模式。［5］李和森(2004)认为，城乡统筹是社会保障的必然要求。 ［6］郭影帆、高平、郭熙(2009)认为,统筹城乡不等于城乡同一， 并不是要在现阶段强求城乡完全相同。即不是要马上完全消除不平等, 而是在一定程度内承认差距和不平等的基础上，实现“适度公平”， 逐步缩小城乡差距。［7］ 比较以上三种观点，笔者认为第三种观点更可取，也更适合中国 国情。虽然屮国经济持续高速发展，但屮国仍处于社会主义初级阶段， 东西部差