校车安全条例草案的政策议程分析基于多源流模型的视角.docVIP

《校车安全条例（草案）》的政策议程分析——基于多源流模型的视角黄俊辉，徐自强（南京农业大学 公共管理学院，南京 210095 《校车安全条例（草案）》的政策议程分析 ——基于多源流模型的视角 黄俊辉，徐自强 （南京农业大学 公共管理学院，南京 210095） 摘要：校车安全问题何以进入决策者的视野是理解《校车安全条例（草案征求意见稿）》得以快速发布的关 键。采用案例分析法，从多源流理论视角对校车安全的源流发展、焦点事件和政策行动者等方面进行整体 分析，研究表明：校车安全政策议程是政策企业家在政策窗口开启之时推动问题、政策和政治三大源流汇 合的结果。相比垃圾桶模型、触发机制模型和议程设置理论，多源流模型在本案例中更具解释力。同时，多 源流模型面临中国情境，源流之间存在相关性，而非完全独立。拥有双重身份的政策企业家具有从政府机 构中打开“政治窗口”的可能性，这为多源流模型的本土化应用与后续研究提供了一个可供考察的角度。 最后，指出阻碍校车安全政策议程设置的主要因素包括，制度性利益表达通道不通畅、政府部门对焦点事 件处理能力和水平不高、管理权限划分模糊。为此，应创建有效的制度性利益表达通道、积极关注媒体舆 情，扩大问题来源、科学合理划分管理权限。这些问题及对策对于其他政策领域也具备一定的借鉴意义， 这也是本研究对政策制定者的启迪所在。 关键词：多源流模型；校车安全；政策议程；政策研究 第 九 卷 第 三 期 二 一 二 年 七 月 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672- 6162（2012）03- 0019- 13 引言 2011 年 11 月 16 日，甘肃省正宁县榆林子镇 发生一起特大校车事故，共造成 21 人死亡（其中 19 名幼儿），43 名幼儿受伤。该事故迅速引起社会 各界的广泛关注。2011 年 12 月 11 日，《校车安全 条例（草案征求意见稿）》（以下简称《校车安全条例 （草案）》）发布，共八章五十九条，对校车服务提供 单位、校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、 校车乘车安全和法律责任等方面作出了详细规定。 《校车安全条例（草案）》在如此短的时间内就 得以发布，其速度之快是国内公共政策领域中较为 少见的，因此该案例具备研究的典型性。那么，《校 车安全条例（草案）》的制定过程何以如此迅速？其 中“，校车安全的政策议程如何构建”是理解该案例 的关键之处。校车问题是如何被建构的？推动校车 安全问题进入政策议程的关键力量有哪些？校车安 全的政策议程是如何呈现的？等等。笔者拟从多源 流模型的视角切入，对这一现象进行分析。 多源流模型分析框架及其中国适用性 公 共 管 理 学 报 1 2 2.1 政策议程及多源流理论模型 社会问题要发展出相应公共政策的第一道关 卡就是议程。公共问题能否进入政府议程凸显该问 题是否进入了决策者的视野。戴维·伊斯顿在《政治 生活的系统分析》中将建立议程称为“看门”，输入 政策制定系统的信息需要经过一些“看门人”看守 的检查站，政策议程就是由这些“看门人”所决定 的。科布等人把议程设定定义为“把不同社会群体 的需求转化为（议程上的）项目，以及争夺公共官员 注意力的过程。”[1] 自 20 世纪六七十年代以来，西方学者对政策 议程设置的驱动方式和解释有不同见解。科布和埃 尔德将议程划分为系统性议程（公共议程）与制度 性议程（正式议程）两阶段，政策议程的建立是从社 会逐步向政府过渡的过程[2]，这为我们理解议程设 置提供了一个基本进路，但其视角显得过于宏观， 没能描述政策议程中各方因素之间的互动关系。伯 纳德·科恩的议程设置理论强调媒体在议程设置的 关键作用，问题先后经历媒体议程和公众议程再进 入政府议程[3]。科恩等人提出的垃圾桶模型肯定了 决策过程中非理性和偶然因素的作用，认为政策的 19 收稿日期：2012-02-15 基金项目：江苏省普通高校研究生科研创新计划（CXZZ12_0304） 作者简介：黄俊辉（1984-），男，南京农业大学公共管理学院博士研 究生，研究方向：公共政策、政府管理，E-mail：2010209003@njau. ；徐自强（1985-），男，南京农业大学公共管理学院博士研究 生，研究方向：教育政策分析、教育行政管理。 出台是一个随机和不确定的过程 。拉雷·N·格斯 [4] ○ Vol.9 No.3 July, 2012 公 共 管 理 学 报公 共 管 理 学 报顿的触发机制模型强调焦点事件对议程设置的触发作用，从焦点事件的影响范围、影响强度和时机 三方面来衡量政策议程的触发机制[5]。金登在对政策议程 公 共 管 理 学 报 公 共 管 理 学 报 顿的触发机制模型强调焦点事件对议程设置的触 发作用，从焦点事件的影响范围、影响强度和时机