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行政管理过程中多头执法的解决路径探析 LegalSystemAndSociety 行政管理过程中多头执法酌麓决路径探析① 李驰 摘要本文阐述了多头执法的内涵,描述了多头执法的现状,指出了多头执法的负面影响,剖析了多头执法存在的原因, 提出了多头执法的解决路径.本文从政府职能,政府结构,政府利益,政府权力运行机制,政府间关系,政府公共服务网络六 个方面进行了论述. 关键词多头执法大部制服务型政府政府利益 中图分类号:D920.4文献标识码:A 多头执法,是指两个或两个以上执法主体对于同一执法对象就同 一 事项施行两次或两次以上执法行为的行政现象.多头执法是政府 权力运行机制不畅的一种表现形式.多头执法在执法实践中又分为 合法的多头执法和非法的多头执法.合法的多头执法是指执法主体 适格,执法依据有效的多头执法行为.非法的多头执法行为是指部分 或全部执法主体不适格,或部分或全部执法依据无效的多头执法行 为. 一 , 多头执法的现状调查 国家社科基金重大课题《中国行政管理体制现状调查与改革研 究》课题组(以下简称”课题组”)对全国3125名公务员关于政府执法 中存在的主要问题的调查显示,75.4%的公务员认为是多头执法,重 复执法现象普遍:56.7%的公务员认为是执法程序不透明:55.4%的公 务员认为是执法手段不足;55.2%的公务员认为是执法责任制缺失: 5O.5%的公务员认为是执法人员缺乏法律意识,态度粗暴;1.7%的公 务员认为是其他.从以上调查数据可以看出,多头执法,重复执法问 题目前已经成为政府执法中存在的最严重的问题.执法程序不透明, 执法手段不足,执法责任制缺失,执法人员缺乏法律意识,态度粗暴这 些多头执法的伴生问题也都有超过半数的公务员对其进行了选择. 可见,多头执法问题已经较深层次的存在于中国行政管理体制当中. 多头执法问题严重的阻碍了政府权力运行机制的顺畅运行,是中国行 政管理体制改革亟需解决的问题之一. 多头执法严重扰乱了政府权力运行机制,给政府本身,行政相对 人都带来负面影响,主要表现在: (一)浪费行政资源 行政资源是全体纳税人汇集起来的国家财富,是政府机构赖以运 转的动力来源.对于行政资源的浪费,就是对全体纳税人财产的浪 费.政府受民众所托,行使公共权力,没有资格也没有理由浪费行政 资源.多头执法过多地占用了宝贵的行政资源,削弱了政府的管理能 力,导致和加剧了政府的越位,缺位,错位现象. (二)降低政府权威 多头执法现象使得民众对于政府权力运行的信任感大为降低. 多头执法带给民众的政府印象是一个内部混乱,没有规则,各行其是 的政府.多头执法严重的损害了政府的形象,引发了执法对象与政府 间的矛盾.政府给执法对象的感觉是管制型专横政府,这与我们建设 大部制服务型政府的理念是格格不入的. (三)阻碍经济社会发展 多头执法现象扰乱了执法对象正常的生产经营,发展建设,生活 工作.多头执法现象增加了执法对象的生产经营成本,延缓了执法对 象的发展建设,干扰了执法对象的生活工作.执法对象是主要的社会 财富创造者,多头执法影响了执法对象创造社会财富的热情和效率, 从而对经济社会发展起到了阻碍作用. 文章编号:1009-0592(2009)03-198-03 二,多头执法的原因分析 (一)立法上的原因 多头执现象在立法上的原因主要包括立法模糊,立法重叠,立 法缺失.立法模糊是指法律法规等具有法律效力的规范性文件对于 行政执法权的归属或者施行程序过于原则化或者笼统,在执行过程中 出现了不同的理解或者解释,从而导致了不同的执行方式或执行结果 的出现立法重叠是指法律法规等具有法律效力的规范性文件对于 同一行政执法权规定了两个或两个以上的执法主体.立法重叠是导 致多头执法现象的一个直接原因.立法缺失是指法律法规等规范性 文件对于某一行政执法权的归属没有规定.立法缺失导致政府有时 在行使没有法律规定的行政执法权.对于有利的行政执法权,往往容 易引起多头执法的问题. (二)政府体带3上的原因 政府体制上的部门交叉,重叠,分散设置是多头执法存在的一个 本质性原因.政府体制上的障碍从源头上酝酿了多头执法现象的出 现.部门之间的职能交叉更加加重了这种现象.中国五级政府都存 在着比较严重的职能重叠交叉现象.众多林立的执法部门和种类繁 多的执法职能必然导致多头执法现象的发生. (三)政府机制上的原因 政府机制上的多头管理,联合管理思维在实际运行中由于综合执 法能力不强,部门之间协调机制不顺等原因就造成了多头执法现象的 出现.在现代行政管理体制改革的过程中.市场机制中的一些方法也 被引入到了政府机制当中,比如说竞争原则.政府部门在提供公共服 务方面开展竞争有利于提供公共服务的质量和效率,在行政执法权方 面的竞争有时就导致了多头执法.课题组关于当地政