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改革和完善我国行政决策体制的理论思考 ［摘要］公共决策的科学化、民主化和法制化是新时期行政决策体 制的总体目标，是一个多层次化的目标体系。要达到这一总体目 标，首先要优化决策组织体系、合理分配决策权力;第二要规范决 策程序，实现决策过程的制度化、程序化、法制化;第三要强化对 行政决策权力和行政决策过程的监督 ［关键词］公共决策;决策组织体系;决策程序;监督 江泽民同志在十六大报告中强调，‘改革和完善决策机 制……推进决策科学化民主化”。当前，改革和完善我国行政决 策体制尤其具有紧迫性和重要性。从行政决策体制目标演变的沿 革来看，公共决策的科学化、民主化和法制化已成为新时期行政 决策体制的总体目标，这也是我国社会主义政治体制改革及政治 文明建设的一个基本任务，是我国社会主义市场经济发展的内在 耍求。“决策科学化、民主化、法制化”是一个多层次化的目标 体系，决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技 术知识方法特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科 学合理的决策程序;决策民主化是指必须保障广大人民群众和各 社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反 映广大人民群众的根本利益和要求;决策法制化是指通过宪法和 法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和过程，特别耍保 障广大人民群众参与公共决策的民主权利，并使党政机关及领导 者的决策权力受到法律和人民群众的监督。民主化、科学化和法 制化是现代公共决策的三个相互联系、密切配合的方面，民主化 是基础，科学化是主导，法制化是保证。 一、优化决策组织体系，合理分配决策权力 合理分配决策权力，实现职责与权力对等的分级决策体 系。要完成决策权力在各级行政管理层之间纵向或横向的合理划 分，实现事权划分、明确责任、明确决策权的归属,并相应划分决 策收益和决策风险，这是决策科学化的基本前提,也是市场经济 条件下决策主体多元化、独立化的客观要求。要合理界定决策机 构的职能，体现效率、民主、稳定的统一。党的十六大报告屮就 指出，耍“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直 管理部门和地方政府的关系”。 实现决策机构设置的科学化。从决策科学化的角度看，决 策机构设置合理,组织运行顺畅，将对决策的科学化具有巨大推 动作用。因此，十六大报告提出，“按照精简、统一、效能的原则 和决策、执行、监督相协调的耍求，继续推进政府机构改革，科学 规范部门职能，合理设置机构,优化人员结构，实现机构和编制的 法定化。” 把专家咨询及各种咨询研究机构不断纳入决策过程，实现 决策过程的民主化。现代社会的决策主体是由各级决策层、各类 智囊机构和专家系统，以及各种社会组织共同组成的。决策水平 的高低，在很大程度上反映的是专家咨询系统工作质量的高低以 及对该系统利用程度的高低。随着市场经济发展和“小政府、大 社会”目标的确立,政府与市场、政府与社会Z间的关系都在重 新界定的过程中，政府与智囊机构Z间也有一个职能划分的问题, 以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。 加强体制外和民间政策研究组织建设，完善行政决策机 制。随着社会市场化、民主化程度的提高,各类政府决策体制外 的研究、咨询、信息机构和各类民间政策研究组织正在日益增多， 政策研究的水平和辅助决策的能力渐渐增强，各类智囊机构和 家群体止在成为决策的主体，进而给政府系统内的辅助决策机构 带来了机遇和挑战。这要求政府要不断地提高决策研究过程的开 放度，充分利用体制外的政策研究组织所具有的更大的独立性和 客观性，让其参与公共决策过程,与体制内政研组织相辅相成，形 成优势互补，形成强大的决策参谋后盾，建立起一种交互式的决 策研究模式和开放性的决策成果评价体系。 5?逐步推进谋（参谋）、断（决策）与行（执行）的适度分离。首 先要实现谋（参谋）与断（决策）的适度分离。参谋与决策是行政决 策过程中的两种不同职能，应相对分开。决策者的主耍职责是断， 而不是谋,必须坚决杜绝“独断专行”、“长官意志”，充分发挥 参谋咨询机构，特别是党政研究室、社会发展研究屮心、人大政 研机构等的作用，强化其参谋咨询功能。耍在法律上保证其地位， 提高其权威，赋予它们相对的独立性、主动性及工作的灵活性， 使之能主动对政策问题进行跟踪，提供咨询和建议，从而不断完 善体制内的政策研究组织。其次耍实现断（决策）与行（执行）的适 度分离。长期以来，我国政府部门既是决策的制定者，又是决策的 执行者，这不利于形成各自的优势，导致了政府部门内部职责含 混、效率不高。决策制定和决策执行作为管理过程的两个基本环 节，既紧密相连，又相对独立。前者着重于研究问题、确立目标、 选定方案。后者则着重于把经过确定的方案也即政策、计划具体 化并付诸实施。显然，两者的功能不一样，因此在运作方式和管理