中美应急管理综合对比研究.pdf

中美应急管理综合对比研究 隋建波 孙钢 我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率 高、损失严重。美国应急管理经过长时间的发展，已经形成一套较为成熟的应急 管理体系，积极借鉴其应急管理的有益经验，对提高我国政府应急管理的能力与 水平具有重要的意义。 中美应急管理现状与国际发展趋势 美国在多年自然灾害和其他重大社会危机的应急处置过程中，逐步建立和形 成了联邦、州和地方三级较为成熟的应急反应体系，对各种灾害进行预警、救灾 和灾后重建。联邦紧急事务管理署(FEMA)主要承担美国突发事件应急管理的职 能，代表美国总统协凋灾难求助事宜，包括协调州和地方政府、27个联邦政府 机构、美国红十字会和其他志愿者组织的应急反应和灾后恢复重建活动。 我国应急管理体系建设起步较晚，可以说是一种“从无到有”的建设。真正 意义的应急管理体系建设是从2003年“SARS”危机后开始，2005年国务院全国 应急管理工作会议召开标志着中国应急管理走上经常化、制度化、法制化的工作 轨道。在预案建设上，2006年国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》， 明确了国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在立法方向， 我国最终以法定的形式于2007年11月通过了《中华人民共和国突发事件应对 法》。历经2008年南方冰雪灾害和汶川特大地震的严峻考验，我国灾害应急救援 指挥体系逐步完善。 纵观目前国际应急管理的体系建设和研究现状，国际减灾与应急管理趋势可 概括为以下几点：一是从单项灾害应急向综合应急管理发展，二是单纯的减灾应 急向减灾与可持续发展相结合方向转变，三是从单纯灾害应急向减轻灾害风险方 向转变，四是从一个国家的应急管理向国际化以及区域联合心急管理方向发展。 由此也可以看出，美国等发达国家的应急管理已经走在我们的前面，而我国的应 急管理建设仍然处于相对初级的阶段。 中美应急管理对比分析与启示 一、应急管理组织机构建设 美国联邦应急管理署(FEMA)以及美国国土安全部是联邦政府应急管理的主 要机构。“9·11”恐怖袭击事件后，美国联邦政府为提高针对备类灾害的快速响 应能力，加强组织间协调，于2003年组建了由22个机构合并而成的国土安全部， 其组织规模仅次于国防部。 FEMA全而负责国家的应急反应、减灾规划与实施。总部设在华盛顿，所辖 机构包括恢复局、响应局、后勤管理局、使命支持局、联邦保险和减灾局、保护 和全国准备局、消防局等。FEMA把美国划分成10个应急管理区，在芝加哥、旧 金山等10个城市分设10个办公室，作为FEMA在各地的代表，这些管理区内的 州政府都有州长紧急事务办公室，主任由州长来任命。还有更低层次的管理区和 互助区，如地区级的应急管理机构和社区应急反应小组。在国土安全部、各州及 大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心。应急行动时各有关方面代 表迅速集中到调度中心。实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应 迅速、运转高效。 中国应急管理的最高行政管理机构是国务院应急管理办公室，负责指挥和协 调各省(自治区、直辖市)的应急办以及各部委局的应急组织机构。各省(自治区、 直辖市)的应急办指挥属下的各市、区的应急办，并协调不同城市或区域的相关 应急部门。目前我国应急管理“一案三制”(预案、法制、体制及机制)的框架和 内容基本建立，但存在不足：法律法规不健全、预案体系不完善、行动主体单一 化、地域及行政部门条块分割、内容粗略机械，无快速、灵活式的应对程序。 二、应急管理体制 美国政府应急管理体制为国家、州政府、地方政府三级管理体制，其特点是： 统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。应急行动程序可概括为“预警、响 应、恢复、总结分析”。美国联邦以及州政府层面有应急组织机构或体制中心， 但在地方政府层面，应急管理系统很多是以一个组织框架形式存在，因为大多地 方政府不会用大量人力财力去建设一个可能多年都不会启用的机构，但这个组织 框架体系会确保灾害来临时，应急系统可以多方协调迅速运转。 值得注意的是，美国应急处置过程中的指挥权属于地方政府，尤其在跨区域 应急时，上级应急管理官员到达后并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政 府的要求，协调相应资源，支持其开展应急救援活动。如“9·1l”事件、卡特 里娜飓风等