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美国行政百年回顾 教授与盖布雷林(Holzer Gabrielian, 1998)博士的五大理论，30年代的大萧 条与罗斯福新政开创了行政学研究对政治的回归，政治与行政的二分法不再受到 人们的普遍推崇，公共行政开始远离“中立”而靠向“政治” o然而，这一时期 的实践却表明：公共行政学作为一门学科越來越独立于政治学，同时伴随着行政 国的兴起。 政府的膨胀 1933年，罗斯福总统开始了新政计划，政府迅速膨胀。行政管理总统委员会， 即布郎诺(Brownlow)委员会于1937年报告“总统需要帮助”，呼吁行政部门机 构重组。国会于1939年通过了机构重组法：新成立总统行政厅，将原财政部下 属的预算局纳入总统行政厅。布郎诺委员会报告的实质是增加总统的权力。然而, 即使在当吋，有识之士亦提出了不同看法。比如，梅雷牧(Lewis Meriam, 1883-1972)在《国家政府的重组：它包括什么》(1939)-书中分析了重组政府存 在的问题。到了尼克松(Nixon)的水门事件，大多数人才真止意识到总统权力膨 胀的危害。不过，新政与二战导致政府的增长应该说是丿刃史的产物。第一届胡佛 委员会(The first Hoover Commission, 1947-1949)成立的初衷是精简二战后的 美国政府。然而，该委员会却提出大幅度增加总统行政办公厅的管理能力。该委 员会72%的建议被采纳，包括1949年重组法及1953年成立的卫生、教育与福利 部。这一时期的改革建议，尤其是布郎诺委员会主张，采纳了派系规则模型。同 时的实践对公共利益模型提岀了质疑(Uveges Keller, 1998)。 科学原则学派 古立克(Luther Gulick, 1892-1993)在《组织理论的几点见解》(1937) —文中介 绍了他创造的词汇POSDCORB,即管理的七项重大职能:计划(Planning) 组织 (Organizing) 人事(Staffing) 指导(Directing) 协调(Coordinating) 报 告(Reporting)和预算(Budgeting)。古立克的见解助长了正统公共行政的特色： 即对管理和行政的研究集中于上层管理部门的角色。他谈到组织内的分工、协调、 控制幅度等等，中心目的是提高效率。占立克的“原则”遭到以西蒙(Herbert Simon)为首的当代行为学派学者的抨击。西蒙在1946年发表的《行政谚语》屮 解剖了 POSDCORE,认为这些原则不能自圆其说、互相矛盾、并口不适用于行政 官员随吋面临的许多行政场景。 人际关系与人类行为学的兴起 1924年至1932年在芝加哥西部电气公司所进行的霍桑实验(TheHawthorne Works of the Western Electric Company)触发了学者们关于工作环境对生产力 影响的思考。巴纳德(Chester Barnard, 1886-1961)在1938年提出了《非正式 组织以及它们与止式组织Z间的关系》，指出非正式组织在正式组织中的作用有: 保持组织内的沟通和联络；保持组织内的凝聚力；保持组织内个人正直、自尊与 独立选择的感情需要。在《高级主管的职能》仃938)-书中，巴纳德将组织看成 合作体系，主管的职能是保持组织需要与个人需要的动态平衡。要保持这种平衡, 管理者需要了解正式组织与非正式组织之间相互依赖的属性。高级主管的职能包 括保持合作的愿望、沟通体系的建立、组织目标的形成等。巴纳德认为，如杲主 管要冇效的领导，他就必须将质量与道徳结合起来去协调组织的活动、形成组织 的目的。同一时期著名的行为学派学者还有马斯洛(Abraham H. Maslow, 1908-1970) o在《人的激励理论》(1943)中,马斯洛提出人类动机的五 个层次的需要学说，即生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实 现的需要。一旦低一层次的需要得到满足，人们就寻求满足高一层次的需耍。麦 克格雷戈(Douglas McGregor)在《企业屮的人性方而》(1957)屮提岀著名的X 理论与Y理论。X理论认为普通人好逸恶劳；缺乏进取心、不愿负责任；以口我 为屮心、对组织需要漠不关心；不愿变革；盲信，不聪明，容易受骗和受他人蛊 惑。Y理论认为管理是将生产的要索——钱、物资、设备、人——组织起來以达 到经济目标；管理的核心是依据组织的条件，调动人的积极性，使人们最好地达 到他们目的的同时，实现组织的目标。艾古尼司(ChrisArgyris)在《人性与组织》 (1957)中探讨了个人性格与组织之间的关系。 行政责任 关于行政责任的早期见解源于荷林(E. Pendleton Herring, 1903-)《公共行政与 公共利益》(1937)。荷林分析了政府职能增加带来