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实质正义与程序正 实质正义与程序正义 : 公共政策的价值基础 ○ 颜廷锐 内容摘要 : 在公共管理范式转移的今天 , 我们不能只顾效率 , 不顾正义 。正义是一个永 恒的话题 , 在当代 , 实质正义与程序正义已引起广泛关注 。实质正义和程序正义密不可 分 , 实质正义的实现依赖于程序正义 。实质正义是公共政策追求的目标 , 而程序正义是 公共政策目标实现的手段 , 二者在公共政策的制定与执行过程都不可偏废 。 主 题 词 : 正义 实质正义 程序正义 公共政策 目前 , 在西方世界有关政府治理理念转变方 面 , 有诸多富有创新性的理论和实践 。有关这方 面的论战有的人称之为 “新公共管理 ( N PM) ”; 有的人称之为 “管理主义”、“以市场为基础的公 共行政学”、“后官僚制模式”、“企业化政府”理 论等 。尽管这些名称不同 , 但基本上都表示同一 种现象 , 即由传统公共行政理论及实践向新公共 管理理论及实践的转变 , 并被人们描述为公共管 理尤其是政府管理研究领域的理念范式的转移 。 然而 “新公共管理”的管理主义倾向 , 忽视 了私人部门与公共部门的基本差别 , 照搬私人部 门的管理经验 、原则 、方法及模式 , 是一种 “新 泰勒主义”。它以 “三 E” ( 经济 、效率和效益) 为追求目标 , 而民主社会的基本价值 (自由 、民 主 、平等 、公正等) 则被抛在一边 。①这种以效 率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定 目标的手段 , 而忽略对目的本身的关注 。也就是 说在工具理性下的种种行动 , 将使行政工作越来 越远离社会价值的体现 , 只是斤斤计较地减少行 政成本 , 从而沦为公务产生过程中的工具 , 以致 完全丧失作为行政体系行动本身的 “道德系统”。 且 “新公共管理”严重信赖效率 , 把它作为基本 的价值观似乎意味着一种技术至上的倾向 。对理 性效率的追求中存在着非人性化和客观化的倾 向 。因此 , 我们要力求为公共行政研究提供一个 不同的或者至少是补充性的基础 。它的中心就是 社会平等的观念 。② 社会平等观念 , 反映在公共政策领域 , 就是 要求公共政策的制定者和执行者要在政策制定和 执行领域秉承程序正义与实质正义 , 以实现社会 公正 。在这里公正 、公平 、平等 、正当 、正义等 诸多话语说明的往往是一个意思 , 在本文中 , 拟 采正义一词 。 一 、正义之性质 在西方思想史中 , 正义一直是一个非常重要 而又争议不休的概念 。柏拉图在《理想国》中认 为 : “正义能给予那些属于国家法制的其他美德 ———节制 、勇敢 、智慧 ———以及那些被统慑在这 一普遍的观点之下的德性以存在和继续存在的力 量 。”③亚里士多德在《政治学》中将正义理解为 平等 , 即 “守法的人和均等的人是公正的 。因而 合法和均等当然是公正的 , 违法和不均是不公正 的 。”④“中世纪以后 , 许多思想家对正义进行了 新的考察 , 霍布斯在《利维坦》中提出 “自然法 的第三条法则 ———正义是指恪守契约”, ⑤“到近 代康德认为正义意味着自由 , 自由是属于每个人 惟一原始和自然的权利 。因此正义就是 “任何一 个按照自由的普遍法则与其他人意志相协调的各 种条件的总和 。”19 世纪中叶 , 马克思认为 “正 义理念是社会存在的反映 , 正义意味着人类的解 放 , 人性的全面发展和自由平等的充分实现 。”⑥ 现代西方著名法律哲学家凯尔逊曾说过 : “从柏 拉图到康德 , 最杰出的思想家都广泛地研究过正 义问题 , 但至今没有满意的修正案 , 人们只能尝 试 更 好 地 解 释 这 一 问 题 。”⑦博 登 海 默 也 说 过 , “正义有着一张普洛透斯似的脸 , 变幻无常 、随 时可呈不同形状并具有极不相同的面貌 。”⑧ 由上可见 , “正义”一词的使用由来已久 。 ·34 · 《中共杭州市委党校学报》2003 年第 5 期○颜廷锐 : 实质正义与程序正义 : 《中共杭州市委党校学报》2003 年第 5 期 ○颜廷锐 : 实质正义与程序正义 : 公共政策的价值基础 然而 , 在近现代的西方思想家那里 , “正义”的 概念越来越多地被专门用作评价社会制度的一种 道德标准 , 被看作社会制度的首要价值 。正义可 以分为两种 , 一是个人正义 , 二是社会正义 , 社 会正义又可分为实质正义和形式正义 , 实质正义 包括分配正义和交换正义 , 而形式正义内涵着程 序正义和规则正义 。接下来把我们的视角转向实 质正义与程序正义 。 二 、实质正义与程序正义 (一) 实质正义 罗尔斯在《正义论》中明确地使用了