预算分权下美国政府内部控制：经验与启示（下）.pdf

预算分权下美国政府内部控制：预算分权下美国政府内部控制：经验与启示经验与启示（（下下）） 预算分权下美国政府内部控制预算分权下美国政府内部控制：：经验与启示经验与启示 （（下下）） 2017年 10月 26 日 三、三、预算分权下美国政府内部控制的经验分析预算分权下美国政府内部控制的经验分析 三三、、预算分权下美国政府内部控制的经验分析预算分权下美国政府内部控制的经验分析 对应财政预算分权机制中决策、执行及监督三大环节，Wallace[14]以及 Riso和 Kendig[15] 等认为美国有针对性地构建了政府内部控制流程管控体系，着力完善以财政预算为主线的 政府间主体权力制衡体系和以单位预算为主线的政府内部业务环节制衡体系。 1．预算决策分权：注重规划论证与预算编审 美国国会与总统在预算决策的规划论证与预算编审中互相监督制衡，体现了国会与总统的 权力制衡和预算决策的业务环节制衡。首先，总统领导政府部门编制财政预算草案。预算 草案的编制过程中，由内阁各部门领导组成的国民经济委员会根据自身需求向总统预算办 公室提出预算编制建议，预算办公室平衡各部门预算后交于总统决定，在此过程中，预算 编制权由总统、国民经济委员会和总统预算办公室三者共同行使，从而保证了财政预算的 全面性及合理性。其次，国会众议院与参议院审议政府预算草案并投票通过预算决议案。 在国会充分审议政府提交的预算草案过程中，为保证预算决议案的实用性及科学性，由无 党派立场专业人员组成的国会预算委员会及国会预算办公室，以智囊团的身份对总统预算 草案进行解读，分析其可行性并提出专业、客观和非政治性建议，为预算决议案的形成建 言献策，从而实现国会各主体间对预算审批权的合理划分。最后，总统签署预算决议案， 使预算成为法律，并完成财政预算论证与编审流程。 2．预算执行分权：强化过程跟踪与流程控制 财政预算执行过程由联邦政府预算执行与州政府、地方政府预算执行两部分组成。一方面， 联邦政府通过内部控制流程管控财政预算执行过程。联邦政府近半数财政支出通过政府采 购方式执行，需求部门按照政府采购程序选取供应商订购所需商品和服务后，财政部门与 供应商完成后续款项支付业务。此外，政府部门预算追加或延迟支出须由总统上报国会讨 论，以防止行政部门私自截留或挪用财政资金。通过政府采购流程、合同订立流程、付款 审批流程等流程控制，联邦政府形成了顺向相互支撑、有效衔接，逆向真实反馈、有效监 督的完整体系。另一方面，州政府及地方政府通过内部控制流程管控部门预算执行过程。 地方政府及州政府按照本部门内部控制制度规范，构建预算执行流程。 需要注意的是，美国对预算执行过程特别是政府采购管理尤为重视。美国联邦政府出台 《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation，FAR）作为对联邦政府采购过程 和合同管理的规范性文件，而各联邦机构（国防部、航空管理局、造币局等）在 FAR 统一 规范下还制定符合本部门的采购实施细则。除此之外，美国地方政府在 FAR的基础上制定 更契合地方政府采购的实施条例，以解决联邦政府出台条例过于笼统不能落地的问题。同 时，美国行政机构都设有由 CFO兼任的首席采购官，负责对采购事项进行审查和批复，但 不负责采购活动的执行，从而避免了采购管理与采购执行两个不相容职能集于一身。 3．预算监督分权：健全绩效评价与多重监督 “司法至上”是美国政治制度设计的一项重要原则，也是美国政治制度设计中与其他国家 政治制度最为不同的、最具特点的方面之一。法律保障 GAO及 OIG在监督美国政府财政预 算执行情况及绩效考核过程中的独立地位及监督作用。一方面，GAO 发挥外部监督功能， 以独立第三方的视角针对政府经济行为的经济性、效率性及效果性展开绩效审计；另一方 面，OIG 和内部审计部门发挥内部监督职能，对部门内部预算执行过程的合规性及效率性 展开考评。相比较内部审计部门，联邦各政府部门内部设立的身份独立的 OIG 更能发挥监 督作用，其基于客观视角对部门预算执行过程进行监督，以评估政府的执政清廉性及效率 性。在监督考核流程中，督察长在制定部门业绩衡量标准的基础上追随预算执行过程展开 绩效考核，同时与内部审计部门配合，审查 CFO 财务报告。通过过程控制提高内部监督效 率，增强内部控制手段的灵活性及绩效考核的公正性和效率性。另外，美国通过制度规范 明确政府信息公开要求，以维护