政府和社会资本合作（PPP）的财政风险研究——以甘肃省为例（上）.pdf

政政府府和和社社会会资资本本合合作作 （（PPP））的的财财政政风风险险研研究究 ——以以甘甘肃肃省省为为例例 （（上上）） 2019年11月29 日 摘摘要要：：本文根据相关政策文本和汉娜矩阵构建PPP项 目财政风险矩阵，在此基础上对 肃省PPP财政风险从识别和分担两方 面进行定性分析。选取2008年至2018年 肃省地区生产总值、财政收入、财政支出数据及预测的财政收入、PPP 财政支出等 相关数据，运用修正后的KMV模型构建 肃省PPP项 目财政支出占地方一般公共预算支出的比例和可用于PPP项 目的财政收入 占地方财政收入的比例的合理组合，与现有相关数据对比发现， 肃省PPP发展存在财政风险，且主要为隐性直接风险。因 此， 肃省应在充分考虑公共服务供给质量、自身财力及财政可持续性的基础上发展PPP，优化回报机制结构和社会资本方 结构，合理把控财政风险。 关关键键词词：：政府和社会资本合作 （PPP），财政风险，KMV模型 一一、、引引言言 党的十八届三中全会提出 “允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，政府和社会资本合作 （PPP）模式进入 “喷井式”发展。截至2018年底，投资规模达到151225.74亿元 （管理库），项 目涵盖多个行业，回报机制 有使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，其中政府付费类项 目和可行性缺口补助类项 目占比高于85%，由此引发的风险 也逐步进入人们的视野。国内学者对PPP项 目的风险研究，从最初对项 目自身风险的研究逐步延伸到参与者风险，且主要集 中在社会资本方风险，而对财政风险的研究比较滞后。梳理相关文献发现，PPP财政风险研究主要集中在以下方面： 在对财政风险的研究中，Hana Polackova （1998）提出的财政风险矩阵扩大了财政风险的研究范围。我国大多学者认为，财 政风险是国家现执行的有关财政政策使未来财政工作遭受损失的可能性。在研究方法上，刘尚希 （2003）认为，政府作为公 共主体，会是所有不确定性风险的最后接受者和承担者，政府必须去承担市场经济中市场本身无法化解的风险，且研究财政 风险不能就债务论债务，而应将政府要承担的公共支出责任和义务与拥有的公共资源相结合，来更准确地识别财政风险。 在PPP风险识别与分担方面，Christopher M. Lewis和Ashoka Mody （1998）把政府所面临的风险划分为金融风险、商业风 险、操作风险和事件风险四种风险；Li B等 （2003）认为可将PPP中的风险划分为三大类：宏观层面的风险、中观层面的风 险以及微观层面的风险；赵全厚 （2018）认为政府方应更多承担偏宏观层面的风险，社会资本方应更多承担中观层面的风 险。 在PPP财政风险评估方面，定量研究极为匮乏，白桦 （2016）认为，目前对财政风险控制的指标只有当年PPP项 目支出责任占 一般公共预算支出的比例一项。赵全厚 （2018）构建了PPP财政风险评估模型，通过假设PPP项 目初始投资中政府方占比、项 目回报中政府补贴占比及PPP项 目财政支出责任集中年数，并用每年PPP项 目财政支出占地方一般公共预算支出之比是否超 过10%红线，来评估当前PPP的财政风险。 PPP财政风险的研究不仅应考虑财政支出责任，还应考虑政府所拥有的公共资源，在地方财政汲取能力方面，周平录 （2016）认为，地方财政具有汲取能力最终是为了获得财政收入，他对地方财政收入的口径进行分析，最终认为小口径的财 政收入 （预算内收入，包括地方税收收入总额和部分非税收入）更能体现地方政府的财政汲取能力。 综上文献可以发现，目前对PPP财政风险的研究多从项 目本身或社会资本方角度出发，从政府角度出发的较少；研究主体多 为 “我国的”政府和社会资本合作，而PPP项 目财政支出责任应归属 “地方”政府；风险指标也仅有PPP项 目财政支出责任占 地方一般公共预算支出这一项，并没有结合地方财政能力综合考虑财政风险问题，将财政风险量化的研究也很少。本文从地 方政府角度出发，以公共利益为目标导向，结合地方政府收支两方面定量研究PPP财政风险。 二二、、我我国国PPPPPP财财政政风风险险界界定定 （一）财政风险内涵界定 刘薇 （2018）认为PPP财政风险是：在政府和社会资本合作过程中形成的，或可能形成的政府财政支出义务或支出责任导致 的财政不确定或不稳定状态。刘尚希 （2003）认为研究