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农村集体土地征收行政案件的受案审查 论文提要 ： 涉及农村集体土地征收引起的行政案件日益成 为行政审判的热点难点，表现在群体性矛盾多、对立情绪激 烈、协调难度大、信访压力大等，行政审判难以取得好的效 果。造成这一现象的原因：一是司法审查无据可依，法律规定 过于抽象或直接缺位；二是司法审查难以统一，征地拆迁矛盾 难以调和，主要是因为原告起诉对象多元化，法院立案标准难 以统一以及各地征地拆迁做法模式各不相同造成的。为此，建 议在受案审查此类案件中严格把握受案范围，笔者归纳了八类 应予受理的案件和八类应排除在受理范围之外的案件，简单明 了。最后简要提出对于解决此类案件审理难问题的看法。 1 1 近年来的行政诉讼案件中，因农村集体土地征收引起的行 政案件数量增长较快，成为行政审判的难点和热点。如何让行 政审判充分发挥增进土地资源效益，推动社会经济发展，同时 保护农民合法权益、化解社会矛盾的作用，考验着行政审判岗 位的每一位同仁。下面笔者粗浅探讨一下这类案件的受案审查 问题。 一、农村集体土地征收行政案件审理难点及原因 农村集体土地征收中存在的诸多问题，折射出目前我国的 征地制度本身还亟待完善。在征地行政争议中，一方面各方矛 盾尖锐、化解难度极大，另一方面化解争议的司法资源严重不 足、司法手段力有不逮，人民法院的司法审查面临巨大的压 力。主要表现在：征地拆迁群体性矛盾多、对立情绪激烈、协 调难度大、信访压力大。其中，群体性纠纷的百分比远远高于 其他类型的行政诉讼，但协调成功的百分比又远远低于其他类 型案件。这表明因土地征收引发的群体性矛盾有不断激化的趋 势，这些矛盾同时又有愈来愈难以调和的趋势。在这样的形势 下，法院一方面肩负着公正审判、保护弱势群体合法权益的使 命，另一方面又必须支持地方建设、服务大局、维护社会稳 定。和谐社会对法院工作提出了更高要求，不仅是依法审判， 还要做到案结事了。在征地拆迁纠纷的处理中，法院投入了大 量的精力开展协调工作，但投入与收效不成正比，不少案件中 失地农民和拆迁人、基层政府的矛盾过于激化，法院难以在有 限的审理期限内协调成功。 造成农村集体土地征地行政案件审理难的原因是多方面 的，主要有： （一）部分土地征收行政案件的司法审查无据可依 根据《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对集体土地进行征收或者征用并给予补偿。 《土地管理法》对征收土地的审批权限、征收程序以及补偿的 计算方法作了较为明确的规定，但是对于在农民财产中占很大 比重的房屋则仅作为地上附着物简略带过，对于房屋的补偿方 式方法和标准未做明确规定，仅在《土地管理法》第四十七条 2 第四款将被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准授权由省、 自治区、直辖市具体规定。我国没有一部规范房屋拆迁行为的 法律，也没有专门针对集体土地房屋拆迁的有上位法依据的法 律规范。对房屋的补偿在土地征收过程中如何操作，具体程序 如何规范，《土地管理法》和《土地管理法实施细则》均没有 作进一步细化，也并没有将集体土地房屋拆迁补偿之外的规范 的制定权进行授权。这就导致如房屋拆迁许可行为、房屋拆迁 补偿安臵裁决行为甚至于对集体土地上房屋实施的强制拆迁行 为，都没有上位法的依据和明确的法律规范予以约束，程序性 规范极不健全。这些具体行政行为，一旦产生争议，被拆迁人 诉至法院，经审查属于法院受案范围，法院应予以受理，但受 理之后法院的司法审查无据可依。 （二）土地征收行政案件的司法审查难以统一，征地拆迁 矛盾难以调和。 1、在同一土地征收行政行为中，原告起诉对象多元化， 法院立案标准难以统一 一般而言，在同一土地征收行为中，若以农户为单独计量 单位，一户农民从土地征收程序伊始到征地结束，可能会涉及 的具体行政行为大致有土地征收审批行为、征收程序中的“一 公告、两登记”行为、建设项目立项行为、建设项目规划行 为、房屋拆迁许可行为、房屋拆迁补偿安臵裁决行为、强制拆 除决定、强制拆除行为或者责令交出土地行为等，除明确被纳 入行政复议终局的行政行为外，上述具体行政行为均属于行政 诉讼的受案范围，被征收人可以针对其中某个或多个具体行政 行为提起诉讼。其中一些具体行政行为是其他具体行政行为的 前臵条件，在对后一行为进行司法审查过程中，有的法院已经 对前臵具体行政行为一并审理，如被征收人再次针对该具体行 政行为提起行政诉讼，法院将不再重复审查。但也有被征收人 对前臵具体行政行为提起诉讼在先的情形，对此法院依法受理 加以审查。这样，就可能针对同一具体行政行为存在受理或者 不受理的情形，各地的做法不尽一致。针对同一具体行政行为 立案的不同处理结果，引起了当事人对法院公正性的怀疑，也 对案件的进一步协调处理产生了不良影响。 3 2、针对同一类型具体行政行为，各地操作模式不同，