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世界银行 1999年5月 第22期 减贫和经管评论 公共部门 从调整中取得更大的收益：非洲的经验 非洲地区已改变了其调整贷款的方法，以对正在进行改革的经济带来更大的影响。 至90年代中期，在调整贷款实施超过了15年之后，清楚地显示：非洲的调整计划并非加速增长，也未减少贫困，只有个别国家例外。主要原因何在呢？接受国政府并没有“认同”改革计划，而且它们将计划所附的条件看作是强加在它们头上的。调整计划往往并没有针对一个国家的条件和外部环境的变化。在大多数情况下，世界银行和接受国政府对于调整计划究竞应实现什么样的目标往往并未形成一致看法。 针对此诊断，世行的非洲地区部于1995年开始实行“较大影响调整贷款（HIAL）动议。此动议旨在通过下面一些做法，使结构调整计划实现更快、更强劲、更为广泛和更为长期的供给方反应： 扩大国家的可选择性，强化政府的认同。 允许调整项目采取更为灵活的做法，尤其是实施新的信用发放机制。 采用绩效指标，对预期结果加以定义，对实际结果进行评估。 在采用了较大影响调整贷款动议之后，在1996－97财政年度中，批准了14个调整项目（分布于13个国家中），由国际开发协会提供了12亿美元的信贷（表1）。本评论介绍这些项目是如何采用这些方法和设计取得较大影响的。 改革的可选择性、认同和可持续性 世行在以政策以基础的贷款方面有两种风险：批准了对一个国家的信用，但此国家并未执行经同意的改革计划，或是拒绝对承诺进行改革的借款方提供及时的支持。要将这些风险降低到最小程度，即须对政府的承诺作出可告的评估。 是否执行先前调整项目的条件，往往并不是改革承诺的完全可告的显示指标。因此，较大影响的调整贷款动议采用了6项指标，来评估对某项改革计划的承诺： 该国实行改革的已有记录。 该国官方陈述和拟议改革内容的一致性。 政府的税收和支出政策与拟议改革的一致性。 国家对经济改革支持的质量。 一个国家是否愿意制订其自已的政策框架文件、发展政策文件和调整计划。 谈判调整信贷前期望的“锁定”措施的完成程度。 对于13个较大影响调整贷款国家中的6个国家，参加计划的工作组经理追溯性地将贷款批准时政府所作的承诺评定为“好”或“非常好”。这是一个十分有效的问题：当政府的承诺被认为是含糊时，世行是否实行充分严格的标准，拒绝予以贷款呢？但是，迄今为止的执行经验表明（只有一个项目出现了脱轨）：在处理这种情形方面已有了很大进步。判断承诺总是很复杂的，尤其是对于一个新政府，有一半以上介入此计划的国家在贷款批准前的2年半时间里出现过政府的更迭。较大影响调整贷款动议同时还是为了加强世行对政府最初的承诺较弱的情形进行管理的能力。 为了扩大对调整的支持，世行的工作人员在项目的准备期间会与民间社会进行广泛的磋商，向更为广泛的听众（包括反对方）解释改革和道理，并且鼓励政府将改革计划公布于众。这种方法促进了改革的透明度和认同，减少了对调整的负面情绪，并且有助于抵制对改革的潜在回退。在介入较大影响调整动议的大多数国家中，商业社会和私营部门现在都被看作是改革的骨干力量。在一些国家中，一些非政府组织是也此计划的有力支持者。 调整项目中的一些变化 较大影响调整贷款动议对调整项目设计作了一些调整，以加强改革的认同和可持续性。 实行单一和浮动的信用放发 实行单一和浮动的信用发放操作可能是最具深远影响的调整。这些信用发放创新旨在： 使得政府在改革的时间安排上具有更大的灵活性，从而增加了认同。 使得世行有更为可靠的选择，可以取消一笔信用，而不会损害宏观经济的稳定性。 只有三个项目采用了传统的二期信用设计。四个项目采用了单一发放，七个项目采用了浮动发放，每个项目有着一到五个不等的浮动信用发放期间（参见表1）。浮动信用与某个特定的制度领域相挂钩，所以某个领域中预料之外的拖延不会使得整个计划被搁置起来。 尽管目前并没有取消过浮动信用，但是，在七个浮动信用项目中已有五个要求延期，可能显示：制度改革可比预期用更长的时间。 单一信用项目支持某个已经完成的改革计划，因此要求一开始就完全符合信用条件。这种操作是用于改革的过往记录十分有限，或者是此国家的信息不完整，这样可以减少对世行的风险，有助于借款方建立一个良好的信用记录。单一信用要取得可持续的成功，即应根植于长期的改革计划之中。 精简和重新确定贷款条件的重点 过多的贷款条件导致了先前调整计划的失败。较大影响调整贷款动议将平均贷款条件削减到了15个，1990年前在非洲开展的项目平均为43个。现在，在此有限的菜单下，与政府和利益方进行全面的对话要容易得多了。此外，更为全面的对话改善了认同和可持续性。 简明轭要的贷款条件颇受欢迎。高度复杂的条件陈述应敲响这样一个警钟：“微观管理”正在被用来替代对改革正直的承诺和改革的认同吗？ 与政府就贷款条