行政诉讼中社团起诉资格问题.pdfVIP

行政诉讼中社团起诉资格问题  　　     社 团在行政诉讼中充当的角色主要有行政诉讼代理人、支持起 诉人以及为维护成员利益或公共利益而直接提起行政诉讼的原告。   诉讼代理人是当事人或法定代理人委托代为诉讼的人。社团接 受委托时,该社 团的法定代表人是委托诉讼代理人。社团的法定代表 人征得委托人同意,可以指定该社 团航成员或聘请律师作为诉讼代理 人。(注:《最高人民法院关于贯彻执行若干 问题的意见(试行)》,第 25 条)。社团以被代理人的名义进行诉讼活动,在代理权限范 内所实施 的一切诉讼行为,其法律后果归属于被代理人。支持起诉是帮助、鼓励 受损害单位或个人起诉,包括提供物质和法律上的帮助,但不能代为行 使诉权。《中华人民共和国民事诉讼法》第 15 条对“支持起诉制度”作了 明确规定,而《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》) 中 则没有具体条文涉及这一制度。笔者以为,在行政诉讼中确立支持起 诉制度更具必要性与重要性。在行政法律关系中,相对人与行政机关 处于不对等地位,处于弱势的相对人因畏惧行政权威、害怕行政报复往, 往不愿或不敢提起行政诉讼,这已经成为我国行政诉讼案件少的重要 原因之一。因此,在行政诉讼中应确立支持起诉制度,而社团在这一制 度中应扮演重要的角色、发挥积极的作用。社 团支持起诉只能以法律 上的援助或道义上的支持为手段,并不享有诉讼上的权利义务。直接 提起行政诉讼(注:社团直接起诉的情况还包括社团作为行政行为的直 接对象,因不服行政决定而以原告身份提起行政诉讼。如行政机关对 某社团作出罚款或撤销注册的决定,该行为直接影响社团利益。社团 因而以一般原告身份起诉。本文所报的社团直接起诉则排除了这一情 况,专指社团组织本身与行政行为没有直接利害关系时,为公共利益或 其成员利益而提起的行政诉讼。)是在特定情况下,社 团如发现行政机 关的决定侵犯该团体成员利益,或对与该团体职责有关的公共利益有 侵害,可以直接以原告身份提起行政诉讼。我国当前的行政诉讼理论 及实践都没有确立这一制度。但笔者以为不论是从我国依法行政的实 践来看,还是从世界行政诉讼的发展趋势来看,都应承认社团的行政诉 讼原告资格,并确立相应的制度规范。本文以下主要讨论社 团为维护 成员权益或公共利益而直接提起行政诉讼这一新的发展趋势。   一、关于社团的起诉资格 问题   起诉资格,即原告主体资格,是指什么人可以对行政行为提起诉 讼,请求法院审查行政行为的合法性并作出裁判。不具备起诉资格的 人提起的诉讼,法院不能受理。规定行政诉讼起诉资格的目的在于防 止滥诉,保证行政诉讼成为维护行政机关依法行使职权、保障公民合 法权益的工具,而不是成为正常行政活动的障碍。   各国行政诉讼制度中都有关于起诉资格的规定,但这些规定有变 化性。如美国行政法历史表明,“行政上的原告资格概念与司法上的原 告资格概念都不是静止不变的”。(注:姜明安主编:《外国行政法教程》, 法律出版社 1993 年版,第,第 303 页,第 307 页。)美国从本世纪 40 年代 以来经过了历次重大改革,使起诉资格大为放宽。1940 年以前,当事人 只在权利受侵害时才有起诉资格;40 年代以后,不仅利益受影响的非直 接当事人被赋予了起诉资格,而且在自身权益没有受到行政行为侵害 的情况下,公民或有关组织也可以为主张公共利益或他人利益而享有 起诉资格。不仅美国如此,当代世界各国的立法趋势都是放宽起诉资 格的要求,使更多的人能对行政机关的行为提起申诉,扩大公民对行政 活动的监督和本身利益的维护。(注:参见王名扬:《美国行政法》,中国法 制出版社 1995 年版,第 618 页。)一般来讲,世界各国行政诉讼原告资格 理论的发展经历了三个拓展阶段:(注:参见邹荣:《“行政诉讼的原告资 格研究”学术讨论会综述》,《法学》1998 年第 7 期。)(1)直接相对人诉讼。 即只有行政行为针对的直接相对人认为其权益受行政行为影响时才 可以提起行政诉讼。这一般是一国行政诉讼制度刚刚建立时所采用的 理论,它与创建初期狭小的行政诉讼受案范 是相适应的。(2)利益影 响人诉讼。即除行政行为的直接相对人外,权益受该行政行为间接影 响的间接利害关系人也可以提起行政诉讼。这是一国行政诉讼制度进 入发展阶段的体现。行政诉讼的受案范