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财政支农资金投入和使用存在的问题及对策 财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实 现形式，它为促进和加强财政支农资金管理，提高资金使用效益，改 农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了至 关重要的作用，并奠定了坚实的基础。但同时，财政支农资金在管理 和使用等方面还存在一些 问题，在某些环节上已制约了财政支农资金 作用的正常发挥，影响了国家农业政策的切实贯彻落实。主要表现在 以下七个方面： 一是财政支农资金的投入总量不足，投资结构不合理。近几年， 财政用于“三农”的投入数量不断增加，但年度间不均衡，财政支农支 出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊（相对 农村人口占全国总人口比重）。尽管，这几年为了保证财政支农投入 的不断增加，中央采取了一系列措施，如《中华人民共和国农业法》规 定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅 度；新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道， 国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于 15% ；运用各种手 段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得到 很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不足，城乡财政资源配置 不对称的状况没有彻底改观。表现为县级政府对农业资金投入绝对量 呈现出不断增长的趋势，但相对规模却下降；县级政府缺乏投入增长 机制，财政支农资金投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度。同 时财政支农资金分配结构也存在一些 问题，表现在对生产性投入低而 对非生产性投入高，即用于农业主管部门的人员经费投入多，对农业 基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入。在 农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系中，农业基础设施投 资的份额较高，农林水等部 门科技三项费用占农业支出的比重持 下 降，有的县甚至未能安排。 二是财政支农资金使用分散且交叉重复并存，影响资金使用效 果。集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业 科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的 分散和交叉重复并存的现象。分析原因，主要有两个方面，第一，农业 的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定农业发 展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境 效应，又要考虑到农民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的农 业发展政策必须同时确定多个目标，即使2004 年中央 1号文件以农民 增收为主题，但政策目标仍呈多元化。具体到每个农口职能部门，当 年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财政支农资金要针对每项 政策目标设立、分配。第二，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支 农政策都是从传统计划经济体制下延 下来，支农资金的科目分类、 管理体制都是以部门块块为主。由于财政支农资金分属多个部 门管理， 各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间 缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排 分配面面俱到。目前最突出的是发展改革委、科技、财政和农口各部 门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上 还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散 和投入交叉重复现象比较严重。如在某县（区）审计调查发现，财政和 国债资金 1182 万元，被投放到 167 个项目中，平均每个项目资金投入 7 万元，并且项目还分散在这两县区所有的二十七个乡镇（街道）和十 多个农口事业单位，致使数额可观的资金投向过于分散且无重点，致 使扶贫资金的整体规模效益不明显。 三是财政管理体制不科学导致的财政支农财力支解，平均分配 资金，影响到了财政支农资金的政策支持效果。由于财政分配拨付制 度存在缺陷，制约了支农资金发挥最大的效益。表现为县级财政双轨 运行，上解基数过高，留用财力减少；县级政府预决算安排财政支农资 金的比重均呈下滑趋势，支农支出占一般预算支出的比例低；在一般 预算支出中存在虚列支农资金的现象，年终结存资金不实或无资金结 转，滞留、占用支农资金 问题；另外由于支农资金来源分散，不利于监 督管理，尤其是上级农业等主管部门直接拨入资金，脱离财政部门的 监管，造成资金使用失控。 四是受地方财力限制，农业项目配套资金难以落实，影响支农 效果。现行财政体制规定，中央、省级农业综合