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金融监管竞争、冲突与协调——兼论我国混业监管的制度选择 论文作者：廖凡 在我国经济以前所未有的水平高速发展并逐渐融入全球市场的背景下，良好和 健全的金融体系的重要性日益凸显。我国金融业目前正处在一个重要转折期， 也处在一个重要发展期，完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓 的任务。[1] 其中，如何应对因金融创新和混业发展而加剧的监管部门之间的 竞争与冲突，构建适应我国国情和现实需要的混业经营监管体制，就是一个相 当突出的问题。 2003年《商业银行法》修订和2005年《证券法》修订时，以“国家另有规定 的除外”的但书形式，为混业经营的进一步发展预留了空间。但是，对于与此 相应的金融监管体制的调整，立法部门并未明确化，只作了原则性的规定。面 对以英国金融服务局为代表的单一监管架构晚近以来的流行，关于在我国设立 某种形式的综合监管机构的呼声不绝于耳。然而，且不论单一架构本身是否是 理想监管模式这一问题迄今并无定论，更为重要的问题是，这样一个体制是否 适合中国。单一监管所赖以立足的成熟的市场体系和监管实践，所意味着的巨 大的机构和制度融合成本，以及随之而来的监管权力的高度集中等等，都令人 不得不慎重考虑制度移植中的“排斥反应”。从中国目前的现实情况出发，建 立分业监管基本格局基础上的协调机制，解决关键监管冲突，同时保持适度监 管竞争，也许是更优选择。 本文分为五个部分。第一部分讨论金融竞争和冲突的原因、表现形式和可能导 致的结果。第二部分分析金融集团的发展对于金融竞争和冲突的影响。在此基 础上，第三部分讨论作为应对方案的金融监管协调的两种路径。第四部分结合 我国金融监管体制的演变与特点，论证较之单一监管架构，分业监管基础上的 协调机制更为可取，并就我国金融监管协调机制的健全和完善提出建议。最后 是一个简短的结论。 一、金融监管竞争与冲突 (一) 金融监管竞争 在金融监管权被多个监管机构分享的任何体制下，监管机构之间的竞争都不可 避免。实践永远不会始终被规则束缚，即使是在严格的分业经营、分业监管体 制下，金融创新以及由此产生的非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归 属的问题。而在混业经营体制下，无论是采取全能银行还是控股公司形式，不 同性质金融业务之间的相互交叉和渗透都大为加强，使得金融监管的竞争更加 凸显。 按照公共选择理论，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同 利益集团各自特殊利益角力和妥协的结果。[2] 不同金融监管机构一方面不可 避免的会更多受到各自部门内利益集团（亦即监管对象）的压力和影响，另一 方面自身在争取监管权限和监管资源方面也有其特定利益。因此，现实中金融 监管机构总是倾向于尽力维持自己的监管范围，同时积极进入和消减其它监管 机构的势力范围。这种监管竞争被形象的称为“地盘之争”（turf war）。 金融监管竞争被广为诟病的一个可能产物是所谓“竞次”现象（race to the bottom），即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监 管势力范围，竞相降低监管标准，以致削弱整体监管水平，损害消费者（投资 者）和社会公共利益。一般来说，监管机构越多，监管结构越复杂，竞次风险 就越大。与此相关的另一个可能后果是“监管套利”（regulatory arbitrage），即提供相同产品的不同金融机构因受到不同监管者的监管，造成 规则、标准和执法实践上的不一致，从而导致金融机构尝试改变其类属，以便 将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机构管辖之下。[3] 不过，不应过分高估上述问题的严重性。就竞次现象而言，一方面，在监管机 构数量有限、监管体制相对集中的情况下，竞次问题并不会十分突出；更重要 的是，通过为各监管机构设定更为清晰的监管目标和任务，并建立和落实有效 的问责机制，竞次倾向可以得到抑制。毕竟，监管机构需要为自己的监管失败 承担责任。就监管套利而言，该问题主要同以经营主体/机构作为监管划分标准 的“机构监管”模式相联系，通过向着眼于金融产品/业务的“功能监管”模式 转变，并加强不同监管机构之间的协调，有可能加以解决。即使无法完全解 决，监管套利对于金融市场而言也未必全无益处。[4] 金融监管竞争拥趸的理由植根于传统的“分权与制衡”理念、金融机构的选择 自由、以及对于监管弹性的追求。面对日益细化和复杂的金融市场，监管机构 每每力有不逮，难免出现判断错误。基于此前提，多“脑”思考、多“眼”监 督的监管体制，比集中判断的单一监管更有利于减少监管决策错误。[5] 更为 重要的是，在合而为一的综合监管体制下，