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统筹治理现代化的内源式重构 陈水生 摘要：中国国家治理体系与治理能力现代化的关键在于协调 好治理结构与治理功能的关系，实现治理体系与治理能力的 有机耦合。国家治理现代化首先要解决党政关系的合宪化、 政治过程的法治化和政治生态的常态化。国家治理体系的重 构要实现治理理念的现代化、治理制度的再造、治理主体的 协作、治理过程的科学化和治理绩效的优化五个方面的重 整。国家治理能力的提升需要增强决策能力、执行能力、发 展能力、分配能力、保障能力和统筹能力，通过统筹治理实 现国家治理体系与治理能力的内源式发展。 关键词：治理体系 ; 治理能力 ; 统筹治理 ; 治理绩效 一、中国国家治理现代化的制度环境 1. 党政关系的合宪化 现代国家治理体系一般通过法律制度规范并限定不同 治理主体及其权力、关系和责任。中国国家治理体系中最为 关键的是如何处理好党政关系。目前两者的关系主要体现为 党政不分且党政合一的趋势越来越明显，这与治理理念是相 悖的。邓小平在谈到中国政治改革问题时提到， “首先是党 政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第 一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系， 同时地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个问题是精 简机构。”党政分开，权力下放和精简机构构成了中国政治 改革的逻辑，但是到后来这个改革秩序被置换了。党政分开 被搁置不提，权力下放没多大进展，行政改革走上前台变为 政府机构改革，改革逻辑一变，行政改革单兵突进，成效自 然有限。党政不分、权限不明使得党政治理责任模糊，从而 导致治理体系的絮乱和治理低效。党政关系的合宪化要将执 政党的权力、角色和责任纳入法律体系，实现党政职能分工 和责任分解，各司其职，确保党政权责关系的制度化。 2. 政治过程的法治化 现代政治的一个显著特征是其治理主体及其行为要受 到法治约束，一切公共权力的行使都要符合法治精神并遵守 法律规定，依法治理和依法行政。政治过程的法治化意味着 要告别暴力政治、人治与运动式治理。这种暴力政治侵害了 正常政治机体的运作功能，也损害了政府形象和公信力。其 次，法治化要杜绝政治过程中的人治，特别是长官意志和领 导者随意决策，将权力关进笼子关键要将一把手的权力关进 法治的笼子。再次，法治化要抛弃运动式治理这种不合时宜 的治理方式。运动式治理体现的是领导者的权威意志，通过 强制手段实现短期既定目标，而不考虑长远效益和法治精 神。政治过程的法治化为国家治理体系划定了行为边界和责 任追究机制，一旦越位则要受到法律的制裁。 3. 政治生态的常态化 政治生态的常态化要促进政治规则的理性化、开放式竞 争和公民社会成长。现代政治文明追求的是在制度框架内的 权力角逐与利益分配。现代政治的理性化要正确看待政治参 与者的合法而正当的利益追求，设定公开透明的游戏规则， 使其在规则范围内有序竞争，塑造科学理性的政治文化规约 其行为。其次，常态化还要求治理主体之间以及政府内部的 官员之间的竞争是在平等和开放的政治生态下进行，而非你 死我活的斗争高压下展开。再次，政治生态的常态化还要促 进社会力量的成长。社会力量与善治间存在密切关联。公民 社会实际上是要限制国家的规模与范围来促进市场自由主 义的传播，同时人们又认识到公民社会要更好地发挥作用， 又依赖于国家的积极作用。因此，社会力量的成长与政府作 用的发挥都不可或缺，社会力量的发育构成了善治的社会生 态。 党政关系的合宪化、政治过程的法治化和政治生态的常 态化为国家治理体系的构建提供了制度基础、行为规范和社 会支持，三者共同影响中国国家治理体系和治理能力现代化 的内涵及其发展目标。 二、中国国家治理体系的内涵重构 党的十八届三中全会制定了“五位一体”的制度建设和 改革总体方案，全面推进经济、政治、文化、社会、生态文 明建设五大领域的改革以及党的建设制度改革。从治理的内 在运作逻辑来分析，国家治理体系要实现以下几个方面的有 机整合： 一是治理理念的现代化，二是治理制度的再造， 三是治理主体的协作，四是治理过程的科学化，五是治理绩 效的优化。 1. 治理理念的现代化 治理理念的现代化是指由传统的统治观转变为治理观， 同时在治理理念的指导下树立民主治理和