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（行政管理）行政诉讼调解制度 - 1 - 前 言 拘泥于传统的公权力不可处分等行政法学理论，现行《行政诉讼法》规定， ① “人民法院审理行政案件，不适用调解” ，这为目前我国行政诉讼不适用调解 制度（行政赔偿案件除外）的格局提供了法律依据。而司法实践中，诉讼调解已 经成为一种备受推崇的纠纷解决机制，尤其是在民事诉讼中，七成以上的案件都 以调解方式结案。将行政诉讼局限于法院裁判这唯一的解决机制，违背行政诉讼 法的立法目的，不利于法院 “正确、及时审理行政案件”。况且，法院在司法实 践中往往规避这一硬性规定，先对纠纷进行“调解” ，促使当事人达成合意，再 以原告行政相对人申请撤诉，法院裁定准许的方式结案。这实质上是没有调解书 的调解，是案外调解，导致产生过多的非正常撤诉案件，行政案件撤诉率也因此 高居不下。这最终导致很多行政案件游离出司法审查的视野，削弱了司法权对行 政权的审查，不利于实现“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。 行政诉讼法限制调解制度适用的规定面着临严峻的考验和挑战。当务之急， 应当尽快完善《行政诉讼法》，从法律上对诉讼调解加以规范，建立起有限制的 行政诉讼调解制度。本文根据学者对行政诉讼调解的研究，参照现行《民事诉讼 法》及其它相关法律法规的规定，结合行政诉讼审判的实践，希望对行政诉讼不 适用调解的弊端进行分析，驳斥不适用诉讼调解的理论，阐释行政诉讼适用调解 必要性和可行性，并借鉴民事诉讼调解制度的设计，结合行政诉讼的自身特点， ① 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第 50 条之规定，下同。 - 2 - 提出我国设立行政诉讼调解制度的一些构想。 一、行政诉讼调解的含义和特点 （一）行政诉讼调解的含义 诉讼调解，又称法院调解，是指在法院审判人员的主持与协调下，诉讼过程 中的双方当事人自愿、平等协商，从而达成合意、解决纠纷以终结诉讼的一系列 ② 诉讼活动。 诉讼调解包括民事诉讼调解、刑事诉讼调解和行政诉讼调解。综合 诉讼调解与行政诉讼二者的特点，本文认为行政诉讼调解可以大致界定为：在行 政诉讼过程中，作为被告的行政机关和作为原告的行政相对人以及有利害关系的 第三人，在法院审判人员的主持下，基于自愿、合法等原则，针对双方当事人争 议的行政法上的权利义务，在被告行政机关的法定职权范围内进行协调、商解， 以达成合意，解决纠纷，从而终结诉讼程序的活动。③ 行政诉讼调解是对民事诉讼调解和刑事诉讼调解的继承和发展，为行政案件 当事人提供了一种新的纠纷解决机制，能够迅捷地解决行政纠纷，及时纠正被诉 具体行政行为，为保障当事人（尤其是行政相对人）的合法权利提供一条畅通的 渠道。 ② 参见江伟主编《民事诉讼法》，中国人民大学出版社，2008 年版，第 222 页。 ③ 参见安晶《论我国行政诉讼调解制度的构建》，来源于万方硕博论文库，2008 年。略作修改。 - 3 - （二）行政诉讼调解的性质和特点 行政诉讼调解实质上是行政主体为解决行政纠纷，把公法上的权利义务作为 诉讼标的与原告行政相对人进行协商以达成合意的过程。一方面，行政诉讼调解 是一种诉讼行为，其诉讼标的是公法上的权利和义务，行政调解书等同于法院裁 判，可以作为法院强制执行的依据；另一方面，双方合意有私权性质，是当事人 以行政法上的权利义务关系作为标的进行协商以达成合意的结果。所以行政诉讼 调解具有双重性质，正如日本学者南博方所言，“行政诉讼调解是多方性法律行 为，不仅是诉讼行为，也是双方契约行为。行政诉讼调解大多是以公法上的事项 为内容的调解，具有所谓公法契约的性质。”=④ 行政诉讼调解与民事诉讼调解，既有共同之处又有所区别。其共同点在于： 第一，双方当事人都对自己的权利义务（涉及共同诉讼标的的部分）享有处分权， 这是诉讼调解得以进行的前提。第二，二者都必须符合自愿协商和合法原则。合 意内容应当是当事人自愿的结果，包括启动调解程序的自愿和对达成调解内容的 自愿；合意的内容必须符合法律规定，且不得侵害国家利益和公共利益。第三， 二者都是一种诉讼活动，是法院行使国家审判权的具体表现，有严格的法定程序。 第四，调解书