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中国政府机构存在的主要问题 中国政府机构存在的主要问题 中共北京市委党校 刘智峰 1949年中华人民共和国成立以来，政府进行了多次机构改革。1978年改革 开放后乂先后于1982年、1988年、1993年进行了三次机构改革。始于 1998年 的第四轮改革正在进行之中。从以往机构改革的历史经验来看，中国政府机构存 在着五个方面的问题。 一、政府机构设置不稳定 这种不稳定性是有迹可寻的，基本上是在三个层面进行周期性循环：从政府职 能上看，是在中央政府与地方政府、政府与经济管理权力之间的配置上进行权力 下放与上收之间的循环；任何政府机构的设置都以职能为核心， 职能的变化直接 导致另外两个层面的变化一一在政府机构设置上进行分开与合并、 撤销与增加之 间的循环；在机构内部工作人员的数量上进行精简与膨胀之间的循环。 在1978年前后两个时期导致政府机构出现有规律变化的原因有所不同。 此前是 由计划经济体制运行的内在逻辑决定的；此后则是由于从计划经济体制向市场经 济体制的过渡造成的。 计划经济的主要特征是用行政力量来配置资源和主宰经济活动，本应由市场和 承担的种种经济职能被集中到政府中来， 它客观上要求一个规模庞大、复杂完备 的政府机构以便承担和实现这些职能，其结果必然导致政府行政机构一一主要是 经济管理机构的不断细分和不断膨胀。就是说，计划经济体制是巨型政府的经济 基础。美国著名经济学家约瑟夫-熊彼特在 1949年发表的演讲《大步进入社会 主义》中对此有过论述：几乎不可能设想，这种意义上的社会主义 （即由国家当 局控制生产资料、决定怎样生产、生产什么以及谁该得到什么的那种社会组织 ） 可以没有庞大的官僚机构来管理生产和分配过程。 1949年政务院（即国务院的前身）成立时，设立政法、财经、文教、人民监察四 个委员会，分管35个部门，机构比较精简。1953年，由于第一个五年计划的实 施，加强了中央计划指导，中央政府的经济管理职能开始向直接、微观方面发展， 综合管理部门分化为专业管理部门，如重工业部进一步细分为一机部、二机部、 建筑工程部和地质部；从财政部中分出了粮食部；贸易部一分为二，变成商业部 和对外贸易部。这样，政务院的机构由35个增加到42个，经济管理部门增加到 21个。1954年国务院成立，计划程度进一步提高。为加强直接管理，撤销了四 个委员会，改设八个办公室，实际上是管理权力的进一步细化， 行政机构相应增 加到64个，其中经济管理部门达到35个。到1956年，三大改造完成，社会主 义体制的初步建立使中央政府集权的范围空前扩大， 经济管理部门管理的产业越 来越多，原来的机构设置已经无法适应庞大的管理业务，遂更细致地划分了管理 系统：撤销了重工业部和燃料工业部，分设和增设了冶金工业、化学工业、建筑 材料工业、煤炭工业、电力工业、石油工业、森林工业等部。同时，为加强中央 政府的宏观协调能力，乂增设了国家经济委员会和国家技术委员会两个综合职能 部门。这样，国务院的机构膨胀到 81个，是建国后的第一个高峰。 但这一体制的弊端也很快暴露出来——中央集权过多，统得过死，地方和都丧 失了自主性和灵活性，经济发展陷入停滞状态，地方政府纷纷要求中央放权。1956 年4月，毛泽东在中央书记处做的题为《论十大关系》的讲话中指出，传统的苏 联体制的弊病，主要在于权力过分集中，损害了地方政府、生产单位和劳动者个 人的积极性，必须加以改革。他说：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中 央，把地方卡的死死的，一点机动权也没有。”于是，中央提出改革国家行政体 制，开始下放权力；一部分由中央管理的企事业单位下放给地方政府， 国务院各 部门所届企事业单位由1957年的9300个减少到1958年的1200个；同时，国务 院所届机构裁减了 21个部门，机构减少到60个。 计划经济正常运行的前提是中央高度集权，政令统一，步调一致，只有这样才 能保证经济的正常秩序。而一旦权力下放，政出多门，地方政府各自为政，乂没 有市场的调节，由中央政府宏观协调失控导致经济秩序的混乱是必然的。 到1959 年，这种混乱已发展到比较严重的程度。于是，从 1960年开始，中央重新强调 集中统一，反对半无政府主义，被撤销的部门陆续恢复。 1962年的七千人大会 进一步作出加强计划纪律的21项规定。至U 1965年底，国务院机构达到79个， 乂回到了 1956年的规模。 以后的机构调整差不多都是上述循环圈的复制或放大。这一循环的起始和结束 基本上与整个经济运行的一统就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的循环周期 相吻合，它是计划经济体制运行自我调整的周期性在行政机构上的反映。 如同1978年以前的经济改革不能称为严格意义上的体制改革一样， 这一时期的 机构变化也不能称为严格意义上的机构改革一一它只涉及经