紧缩具体预算下的新具体预算理论研究应用.docVIP

紧缩预算下新预算理论研究 ApproachingANewBudgetaryTheoryunderShrinkingBudgets 徐仁辉 本文作者为世新大学行政管理系教授 摘要 近二十余年来各国所实施预算紧缩政策，对于传统递增主义(Incrementalism)产生极大冲击，学界需要更能阐释新预算决议模式新预算理论。本文依决议本质分为实质理性(substantiverationality)和程序理性(proceduralrationality)两种(Simon,1976)，再依行为者目标系追求个人利益或公共利益划分，试图将预算决议型态分成四类：包含第一类型----福利经济学或管理学所发展出规范理论，第二类型----传统政治学所推演出递增主义，第三类型----公共选择学派研究，如官僚预算行为模式。至于第四类型（即属程序理性和行为者追求个人利益为目标者），本文主张以新制度经济学研究方法，对目前预算紧缩压力下，受外在环境和制度影响更深预算决议模式，提出有效解释。 关键词：预算理论、预算决议、新制度经济学 壹、序言 多数经济合作和发展组织国家（OECD）自1980年代以来实施紧缩预算政策，预算决议所以出现重大改变，比如偏重由上而下决议方法，和对于总体经济预先评定，设定各项财政规范(fiscalnorms)，以指导各机关预算编列(Schick,1986)。同时，因为政治社会环境变迁，让预算决议必需更考虑外在环境原因。新预算决议方法挑战着风行数十年预算理论---递增主义解释能力；所以部份预算学者对于递增主义发出很多严厉批评，并主动寻求新理论(Rubin,1988)。公共行政学界在1980年代开始出现多种对新预算理论需求呼吁；时至今日，可能诚如Rubin(1992)所言，目前预算理论并未凝聚成一单独学派。然而，对于目前预算决议模式解释，和对新预算理论提出有用研究路径，无疑是件迷人研究议题。 贰、财政紧缩下预算决议和理论需求 在政府财政情况良好，政府支出连续成长时期，预算决议过程，可能如递增主义所描述，偏重由下而上决议，先由各机关编制概算，再由预算主管机关汇编完成总预算案，同时以前十二个月度预算为基础作递增方法成长。换句话说，公共支出决议有固定模式能够遵照，也就是当年度预算编列，系以上十二个月度预算规模作为基础(base)，再小幅度成长；结果是政府每十二个月度各项公共支出规模和结构百分比皆改变不大，展现有规则稳定成长趋势。然而，当财政失衡，政府采取预算紧缩政策时，决议方法则有显著不一样。 一、预算决议改变 在紧缩预算政策下，OECD各国预算决议过程（不管编制或审议）转变为偏重由上而下总体预算控制；在各机关提出预算要求前，由中央预算主管机关事先确定预算目标和各项财政规范，如岁出额度、支出上限、支出成长率、债务限制等，作为各机关编制预算准则(Schick,1986)。 Caiden(1989)评定新预算决议规则，因为资源有限，所以已无所谓「递增」现象；而预算中出现很多决议系属法定「自动决议」(automaticdecision)，如应享权益支出；而支出上限等事先订定财政规范和租税法规，亦限制了预算决议范围。同时有更多所谓「预算外支出」，如信托基金、指定用途税、和贷款确保等。 检视OECD各国之预算决议，普遍出现以下特征(Rubin,1988)： 预算和外在环境关系更为亲密： 以往政府预算基础上能够在行政官僚体系内作大部份决议；而现代预算过程因为参与者不停增加，并皆为争取个人利益而竞逐预算大饼。除了行政官僚、预算主管机关和立法机关外，尚包含利益团体、立法各委员会、内阁阁员、审计机关、媒体舆论等，皆对于预算决议具不一样程度影响力。 预算决议过程包含事前和事后： 预算过程不仅包含预算案筹编和审议决议，尚应包含很多事前和事后决议，比如影响预算收入决议（如收入法规、限制条件、预估和政策等）皆被有系统列入考虑。另外，预算实施和考评方面问题和回馈，亦影响到预算决议。 支出预算多样化造成决议方法不一样： 除了一般基金外，支出预算研究应包含信托基金、贷款、退休抚恤、管制、实物移转支付、税式支出等。不一样计划支出处理方法和常常预算计划支出皆不一样，如资本支出计划处理即属非递增方法，并承受更多政治压力；再如尤其收入基金，以指定用途税为财源用于特定用途，需有收入才能够支出。至于补助支出和既享权益支出因有法定权益保障，亦有不一样编列方法。 二、对递增主义冲击 80年代初Kamlet和Mowery(1980)研究即指出基础预算并非固定，最少在Kennedy总统以后改变幅度是蛮大，美国预算管理局（OMB）在预算筹编阶段就有不一样方法去计算基础预算。另外，Schick(1994)指出90年代美国预算决议有三分之二已改为「基线预算」(base-linebudgetin