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中国农村社会养老保险制度变迁的路径创新 作者：王枝茂 张璐琴 摘 要：文章在分析我国农村社会养老保险制度发展历程的基础上， 提出了创建新型的农村社会养老保险制度变迁路径，并对这一路径的 理论和实践依据进行了探索。 关键词：农村社会养老保险 立法 制度变迁 一、我国农村社会养老保险制度变迁及路径分析 1.制度变迁。我国农村社会养老保障制度已经经历了 50 年的发 展历程。新中国成立后，我国在建设城镇社会保障制度的同时，对广 大农村人口也实行了一定程度的社会保障。然而，由于我国是人口众 多的发展中国家，城乡二元经济结构的长期存在，使得我国社会保障 制度长期以城镇居民为核心，对农民实施的社会保障主要立足于农民 自我保障。农村社会养老保险制度尚未建立。改革开放以来，联产承 包责任制的实施瓦解了集体经济体制，动摇了传统的农村社会保障制 度的经济基础，导致农村社会保障制度大面积滑坡。农村老年人养老 主要靠家庭养老。从 20 世纪 80 年代中期开始，中国在农村经济比较 发达的地区进行了建立农村社会养老保障制度的探索。到 1998 年底， 全国有 2123 个县，65%的乡镇开展农村社会养老保险，参加人数达 到 8025 万人，全年收取保障基金 31.4 亿元，支出 5.4 亿元，累计积 累保险基金 166.2 亿元。1998 年国务院决定农村社会保险业务管理由 民政部移交到新成立的劳动与社会保障部。同时由于 1991 年开始建 立的农村社会养老保险计划在各地实施的不统一，出现了混乱状况， 而且计划承诺的 8%～12%的年投保利率在银行利率连续降低与缺乏 投资渠道的情况下根本无法兑现等原因导致了中央决定暂缓农村养 老保险。各地参保人数下降，基金运作困难，社会保障工作人员积极 性受到很大挫折，工作几乎陷入停顿状态。中国农村社会养老保险制 度下一步改革的重点和政策走向是：坚持家庭养老和社会养老相结 合，逐步提高社会化养老的程度；坚持政府引导和农民自愿；发展多 种形式的养老保险。农村养老保险模式的选择应以社会统筹和个人账 户相结合为主，资金的筹措应以个人缴纳，集体补助和国家扶持相结 合，缴纳标准与养老金标准都不宜过高。 2.变迁路径分析。纵观中国农村社会养老保险制度的变迁，可以 看出，我国在建立农村社会养老保险的过程中采取了渐进中带有反复 和试点先行的路径选择。中国农村社会养老保险制度从20 世纪 80 年 代开始从无到有逐步建立，在实践中不断探索。从农村生产力水平较 低的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，实行低标准起步，坚 持分阶段、逐步完善的原则，自上而下，由点到面等。所有这些都说 明我国农村社会养老保险制度是渐进建立的。然而，我国农村社会养 老保险制度的建立又不是完全渐进式的，而是不断出现反复。政策的 不稳定性不仅挫伤了广大农民的积极性，具体工作也都无所适从，而 且损害了农村社会养老保险制度的威信和吸引力。选择这一变迁路径 主要基于以下几点：（1）对中国基本国情，尤其是农村实际情况的 认识。我国农村经济发展水平较低且不平衡，决定了我们只有低标准 起步，具备条件的地区优先发展，由点到面，逐步扩展的渐进式道路。 （2 ）受到我国整个改革事业，尤其是城镇社会养老保险制度改革的 影响，渐进改革和试点先行是富有中国特色的改革方式，且被实践证 明是成功的。我们不免对这一路径产生偏好和惯性，而且再去寻找另 一路径总是有风险，成本较大。因此，农村社会养老保险制度的建立 一开始就沿着整个改革事业的路径前进。（3 ）对农村社会养老保险 制度缺乏明确的目标定位和统一的科学认识，只有“摸着石头过河” “走一步看一步”，从而导致政策缺乏连贯和稳定性，不断出现反复。 二、中国农村社会养老保险制度变迁的路径创新探索 （一）创建新型的农村社会养老保险制度变迁路径 在以上分析的基础上，笔者提出新型的农村社会养老保险制度变 迁路径，其主要特点是：立法先行的渐进式道路。 1.立法先行。国家应该从总体上把握农村社会养老保险制度的发 展规律，以立法的形式对农村社会养老保险制度进行准确目标定位， 明确建设原则，规范农村社会养老保险的性质，国家、集体、个人的 权利和义务，根据各地不同的经济发展水平提出原则性意见，为农村 社会养老保险制度的发展设立总体框架，指明方向。在此基础上，各 地再根据本地区发展的实际情况，制定较为具体详细且与地区发展相 适应的法律规范，来推动我国农村社会养老保险制度建设的进程。统 一的立法保证了制度的稳定性、独立性和连贯性，避免政策反复造成