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论中央与地方税种的划分 论文作者：周俊鹏 一、税种划分的概念 税种划分是税收收入在各级政府间划分的重要方式，它是指在税收立法权 主要集中于中央政府的前提下，针对各级政府行使职能的需要，根据各个税种 自身的特征和收入数量，把各个不同的税种分别划分给不同级次的政府，即按 照税种的归属划分各级政府间的收入范围。政府间税种的划分不仅是政府间财 政利益的分配，而且也会影响到资源配置的效率、税收调控功能的发挥、税收 的行政效率以及地区间的收入分配等重大问题。政府间税种的划分，不管是单 独作为划分各级政府间税收收入的一种方式，还是作为划分税制的一种中间手 段，都具有重要的意义。① 二、目前中央与地方税种划分的现状与问题 《关于实行分税制财政管理体制的规定》（国发[1993]85号）对我国中央 与地方税种划分进行了大致规定，使得我国初步建立起了地方税体系，相对理 顺了政府间财政关系。但是，由于脱胎于旧体制，加之改革转型期的税制改革 还不到位，我国当前的税种划分还存在很多问题，无法真正适应政府间税收收 入划分的需要，也大大制约了现有分税制的进一步改革。 （一）中央与地方税种的划分未在法律的层面加以明确，致使中央与地方 税收分配关系缺乏规范性和稳定性 国外分税制发达国家关于中央与地方税种的划分这一税收基本问题或者是 在宪法中加以规定，或者是在税收基本法中加以规定。反观我国，却缺少一个 规范税收基本问题并对各单行税法起指导、制约、协调作用的税收基本法。我 国关于中央与地方税种划分的基本法律依据就是前引《国务院关于实行分税制 财政管理体制的决定》，这种行政化的操作方式大大影响了政府间财政关系的 规范性与稳定性。中央与地方税种的划分不是法律规制，仍然是一种行政控 制，这使得地方财政仍不具有相对独立性，地方财权仍不具有稳定性，与分税 制“一级事权，一级财权”的本质要求格格不入。 （二）地方税主体税种不清，收入规模小，无法适应分税制下地方事权的 需要 在分税制下，不论中央还是地方，有事权就必须有相应的财权与之相适 应。而现行税种划分基本上只是考虑中央集中财政收入的需要：把收入比重大 的、税源大而集中和便于征收管理的消费税以及税收收入比较多的增值税等划 归中央税，而把一些收入少、税源小的、税源分散的和征收管理难度大的财产 税等划归为地方税。原先的地方税种企业所得税和个人所得税，从2002年也实 行了中央和地方共享。可以说，我国目前的十多个地方税种，数量虽然并不 少，但每一个税种都不具备对地方财力起决定性作用的特点，从而使得地方税 的收入规模相当小，这是现行分税制下地方税体系存在的一个重大缺陷。 （三）税种划分缺乏科学性 当前税种的划分不仅没有考虑到与各级政府职能的对应，而且忽略了各个 税种的特性，存在着既按税种划分又按隶属关系划分，既按税种划分又按行业 划分的现象，使一些税种的功能受到抑制或扭曲，丧失独立性。这一点突出地 体现在营业税、城建税和企业所得税的划分上。营业税和城建税在当前地方税 收收入中占非常重要的地位，但它们在按税种划分的基础上又按行业划分，使 这两个税种成为非完全意义上的地方税，即变相地成为共享税，不仅大大减少 了地方财政收入，还影响了它们经济调节职能的实现。而既按隶属关系又按行 业划分企业所得税的做法使得政府与企业的关系更为紧密，进一步加剧了地方 保护主义和行业保护主义，与建立现代企业制度的要求背道而弛。 三、完善我国中央与地方税种划分的建议 针对前述我国中央与地方税种划分中存在的突出问题与主要不足，笔者提 出以下建议，以供商榷： （一）税制的完善 我国目前的税种划分是建立在当前税种设置基础之上的，但后者带有严重 的旧体制痕迹，并不符合我国经济社会发展的实际需要。所以，要恰当地划分 中央与地方的税种，必须首先对税制加以完善。 1.现有相关税种的改革与完善。 （1）流转税方面。首先需要进一步清晰地划分增值税与营业税的征收范 围。“增值税必需兼具征收范围广泛和税率统一的特点，如此，才能保证其税 负公平、易于核查等诸项优点。理想的增值税征收范围应包括所有创造和实现 增值额的领域”。②同时，在实践中由于增值税与营业税的税基会转化故常常 又混合在一起，所以在配合增值税转型改革时，明确营业税的征收范围非常重 要。另外，是关于消费税。原先的消费税的设置只是一个具有特殊调节意义的 税种，在征税范围上有所保留，调节