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（行政管理）浅议中国中 央行政体制 浅议中国中央行政体制 对行政的界定在学界一直存有争议，东西方及其内部之间观点也不统一。西 方学者的观点可以划分为三种：第一，从“三权分立”的角度来解释行政，认为“行 政”是指与立法、司法并立的“三权”之一的部分；第二，从政治与行政分离的 角度来解释行政，认为“政治”是国家意志的表达，“行政”是国家意志的执行； 第三，从管理功能的角度来解释行政，认为协调众人的努力达成一定目标的一切 管理都是行政。 中国学者的关于“行政”的界定可以分为两种种：第一，狭义的行政观，主 张，“行政”就是政府及其组成部门对国家政务和社会公共事务所进行的管理活 动；第二，广义的行政观，“行政”既包括立法机关、司法机关、行政机关的管 理活动，又包括事业单位的管理活动。本文在对中国中央行政体制分析时，采用 中国学者观点中的“狭义行政观”。 行政体制…….. 一、中国中央行政体制的发展演变 中国中央行政体制，是在马克思列宁主义理论指导下，总结新民主主义革 命时期政权建设经验的基础上逐步形成的。针对不同时期我国政治经济形势的变 化，曾多次对中国中央行政体制进行调整和改革，使之不断发展。总体来看中国 中央行政体制的发展大致经历了以下几个阶段： （一）过渡形成时期（1949 年-1956 年） 1949 年 9 月 29 日，中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法性质的《共 同纲领》和《中央人民政府组织法》确立了中央行政体制的基本框架及其活动原 则，随后成立了政务院，作为国家政务的最高执行机。1954 年颁布的《中华人民 共和国宪法》和《国务院组织法》等法律，确立了当时中央行政体制的基本制度， 标志着中国中央行政体制的正式形成。1956 年，为了加强对整个国家的集中统一 领导，国务院进行了一系列调整与充实工作。到 1956 年底，国务院设有部委机 构 48 个、直属机构 24 个、办公机构 8 个和 1 个秘书厅，机构总数达 81 个，这 是新中国建立后，中央人民政府机构的第一次膨胀。 （二）变动破坏时期（1957 年-1976 年） 为了控制机构膨胀过快的势头，克服管理过分集中的弊端，1957 年，开始了 以简政放权为主要内容的中央行政体制改革。首先，重新划分中央和地方的行政 权限，将原属中央的一部分管理权下放给地方。其次，对国务院所属机构进行了 大幅度的精简与合并。由于受“大跃进”和三年自然灾害的影响，这次体制改革 没有收到预期的效果，权力下放得过多过滥，造成了管理上的严重混乱。 1960 年冬，中共中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，重新上 收下放的某些权力，中央行政机构又重新膨胀。1966 年发动的 “文化大革命”， 给我国的中央行政体制造成了严重破坏，国务院各部门的工作基本处于瘫痪状况， 对国务院所属系统实行军管。相继成立了军管会和革命委员会，直至 1976 年文 革结束，中央行政机构都处于了党组织领导下。 （三）改革开放后的变革完善时期 “文化大革命”结束后，尤其是 1978 年党的十一届三中全会以后，党和国 家着手恢复原来较好的国务院制的中央行政体制，我国中央行政体制进人了全面 的改革和发展阶段。在这个时期，中央行政体制每隔五年均进行一场精简机构和 裁减人员的改革，分别是 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年，2008 年。 1982 年的改革，主要是为了提高政府工作效率，实行干部年轻化，解决机构 臃肿、人浮于事、效率低下等问题。通过改革，国务院工作部门由 100 个精简到 61 个，人员编制缩减约 25% ，人员编制从原来的5.1 万人减为 3 万人。领导职数减 少67% ，取消了领导干部终身制。 1988 年的改革，关键是要转变政府职能，理顺关系、精简机构、提高效率， 并着手建立公务员制度，加速行政立法。国务院工作部门由 72 个减少到 68 个， 人员编制精简 20% 。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的 方式进行。 1993 年的改革，重点是适应建设社会主义市场经济的需要，按照社会主义市 场经济的要求，实行政企分开，转变政府职能，国务院工作部门从 86 个减少到 59 个，人员编制减少 20% 。1997 年确立了依法治国的基本方略，全面推进依法行政。 1998 年改革，