{绩效考核制度}我国集体林区林权制度改革模式和绩效调查分析.pdfVIP

{绩效考核制度}我国集体 林区林权制度改革模式和 绩效调查分析 2 集体林区林权制度改革的动因分析 福建省和江西省的林改属于由地方政府发动的自发林权改革。那么，是什么因素促使这 两个省在全国范围内首先推行林改？下面将从3 个层面进行分析。 （1）村集体通过林改改善村财状况 2003 年春，福建省政府出台文件正式宣布在全省范围内开展集体林权制度改革。但实际 上，1998 年林改的萌芽已经在永安洪田村发生。2002 年,尤溪县一个村子为了解决村财赤字 的问题，也自发地对林地经营权进行了调整。该村委会通过收取林地使用费的形式把村里部 分林地的经营权转给本村村民。此外，村集体还把部分山林以活立木转让的形式拍卖出去。 村委会改革当年所获得的林业收入不仅还清了所欠下的所有债务，还有所剩余。我们通过调 查发现，福建省的许多村子都能够从林权改革中获利。这一现象，在孔祥智等人的研究（孔 祥智等，2006）中也得到了印证。这些经验说明村集体组织有参与林改的动力。对于江西省 情况则有所不同，在下文中将专门论述。 （2）省政府通过林改降低管理成本 在本次林改中，福建省和江西省省政府都表现出了积极的立场，并从资金上、政策上大 力支持林改。那么是什么原因致使政府部门的立场发生如此巨大的转变？从成本—收益的角 度，或许能给我们一些启示。首先，政府财政收入来源在过去的 20 年中发生了较大的改变， 林业对财政的贡献逐步下降（见图 1）。其次，伴随着其它产业以及私营经济的发展，社会 对于林业产业的依赖程度逐渐降低。政府部门此时实施改革的机会成本要远远低于林业“三 定”时期；而推迟林改的机会成本则逐步增加，这些导致成本增加的原因包括：由于林业对 农民家庭收入贡献较低引起的不满，以及森林资源保护难度的增加等。因此，两省政府在此 时倡导林改是大势所趋。 图 1 福建省、江西省林业收入占 GDP 的比重（1950～1999 年） 数据来源：国家统计局（2000） （3）林改是新农村建设思想在林业部门的具体实现 在过去几年里，国家领导人对于农村地区的发展给予了高度的关注，并在全国范围内开 展“新农村建设”运动。国家的各项政策都向农村地区有所倾斜，比如取消农业税、加大农 村基础设施及基础教育投入等。2002 年，继《农业土地承包法》出台之后，农民在农地上拥 有的权利大幅提高。相反，我国在集体林区现行的许多政策、制度难以适应这样的发展形势。 福建省和江西省自发的林改，为当地新农村建设增添了制度改革的内容，体现出林业部门参 与新农村建设的政治意愿。 3 集体林区林业产权模式及农民的认知调查 根据 2006 年 3 月～2007 年 9 月对福建省、江西省、浙江、安徽、湖南、山东、辽宁、 云南的实地调查，收集了 12 种林业产权模式（林业经营模式）。为了研究的方便，依据经 营主体的不同将其归为 5 大类。这 5 类分别是： （1）家庭经营：指的是林地由单个农户家庭经营管理，包括林业 “三定”时期划定的 自留山、责任山、承包山和租赁山。在这三类山林中，自留山和责任山的概念较为明确，与 农地中的自留地、责任田相当；承包山和租赁山的概念则依据各村村委会的界定有所不同。 （2）联户经营：指的是一组农户在自愿的基础上联合经营一片或几片林地。这个组的 概念大约在 5～10 户之间。 （3）小组经营（或自然村经营）：以生产小组或自然村为经营单位，这种经营模式类 似于社区共管模式。 （4）林地流转经营：指的是外村的个人或组织通过签订合同的方式获取某个村的林地 的使用权和管理权。（这种模式有时候也被称为是“市场经营”） （5）集体经营：林地由村委会统一经营。 以上的5 种模式中，前 2 种类型农户是直接的收益者；而后 3 种产权模式的直接收益者 则是村集体。因此，通过比较改革前后各种经营模式在本村林地中所占比重，可以分析出村 内部利益重新分配的程度。 实际上还有第6 种类型的林地——生态公益林。在南方集体林区区划界定生态公益林的 行为始于 90 年代。根据我们的调查，在集体林区多数村有相当比例的林地被划为生态公益 林，禁止或限制商业采伐。尽管《生态公益林区划界定办法》规定，在区划界定重点生态公 益林时，地方政府必须本着自愿原则，但在实际操作过程中，生态公益林的认定则是由地方 政府部门单方面决定，林权所有人并没有发言权。因此，在研究中把生态公益在林地中所占 的比重作为政策对当地林权安排干预