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垂直领导与检察权独立 司法公正是人类法制建设中永恒的追 求，而司法独立是保障司法公正的必要前提， 这已成为世界各国公认的基本法治原则。 1985年联合国大会批准的〈〈关于司法机关独 立的基本原则》中规定：“各国应保证司法 机关的独立，并将此项原则正式载入其本国 的宪法或法律之中，尊重并遵守司法机关的 独立，是各国政府机关及其他机构的职责”。 我国〈〈宪法》第131条也对司法独立作 了原则性的规定“人民检察院依照法律规 定，独立行使检察权，不受行政机关、社会 团体和个人的干涉”。但是独立行使检察权 的现实与现代法制中司法独立的合理性标 准之间存在着两方面的差距：“一是制度层 面，即使在立法上做出了声明和宣言式的规 定，制度保障问题亦未解决；二是实践层面 上，现实与设想的差距更为突出”。①笔者 在此力图通过对我国现行的检察机关领导 体制上的各种理念障碍进行分析，从变革观 念入手，使司法独立获得真正的生命力。 一、对检察机关领导体制的理性反思 现行〈〈宪法》及《人民检察院组织法》 规定：人民检察院在领导体制上实行上级领 导下级，最高人民检察院领导地方各级人民 检察院及专门人民检察院。这种规定表面上 看实行的是一重领导，但事实上，根据正在 运行的各种法规、规章及政策规定，目前我 国检察机关的领导体制难以定论， 名曰直接 领导，实则管家太多。“上级管指标、党委 管纱帽、政府管钱袋、人大管选票”。具体 表现在： 一是检察权力地方化。长期以来，我们 国家按行政区划设置地方各级检察院， 司法 管辖区从属于行政管辖区，检察院对地方行 政机关存在着机构、人员和经费等依附关系， 使设在行政辖区内的国家检察机关， 实际上 成为“地方检察机关”，处于当地政府下属 的一个执法部门的地位，造成了管人的不管 事，管事的管不了人的不合理现象。不少部 门和领导出于地方或个人的利益，利用手中 管人、管钱、管物的权力直接干预检察工作， 而检察机关亦往往出于自身生存发展的需 要，不得不委曲求全。 二是检察活动功利化。 由于目前检察机 关的经费是由各级财政负担， 因此地方财政 收入的差异成为影响检察系统内部各地区 经费保障不均衡的关键因素。于是，一些检 察机关在地方政府创收指标和自身利益驱 动的双重制约下，违心地将办案与创收联系 起来，使得检察权不得不向行政权妥协。 三是检察官管理体制的行政化。我国几 千年来沿袭着以行政权为核心的管理模式， 导致构建我国检察体制时也沿用了行政化 的体制。诸如检察官的职务、级制、晋升、 奖惩、工资、待遇等都参照行政机关公务员 管理，特别是检察人员的录用，不仅要参加 行政机关组织的公务员考试，而且要经过公 务员管理机构的审批，执行着一套标准的行 政人员录用程序。 四是检察机关内部管理的行政格式化。 具体表现在：其 一、上下级检察院之间的行政化。例如 疑难复杂案件向上级院请示、汇报，上级院 对具体案件的批复、决定，实际上也是一种 行政性指令。其 二、 检察院内部管理的行政化。各级检 察长作为检察机关的最高首长，对党务、队 伍、业务等承担第一责任，院内设机构负责 人，在自己管辖部门内，也扮演同样角色。 其 三、 检察机关办案决策过程的行政化。 目前检察机关实行的批案制度就是这种决 策行政化的典型。这种建立在行政等级秩序 上的批案制度，其弊端集中体现在：有案件 决定权的人不直接审查案件，而直接承办案 件的检察官又没有最后决定权。即便是现行 的主诉检察官，其职权范围内作出的决定， 同样会受到检察长、检察委员会一定程度上 的制约。 二、实行垂直领导体制的必要性 鉴于以上论及的现行检察机关领导体 制与当今的检察实践不相适应的状况， 笔者 建议实行省级以下检察机关垂直领导体制， 以确保检察机关独立、公正、局效地履行法 律监督职能。其理由： 一是实现依法治国的需要党的十五大 一是实现依法治国的需要 党的十五大 已正式提出我国要实行依法治国的方略， 依 法治国的核心就是法律至上，依法办事。要 实现这一点，作为国家法律监督机关的检察 机关，肩负着维护法制统一的神圣任务，能 否充分正确地履行职能是关键。 二是司法独立的要求。作为实现国家司 法权的组织，应该以独立的物质保障和地位 保障来抗衡来自立法机关、行政机关的各种 干预，确保司法独立这一原则的实现。在垂 直领导体制下，检察机关的真正“管家”只 有一个，那就是上级院，从而可以摆脱地方 保护主义的束缚和干扰，避免个别地方党政 领导插手办案的现象，远离类似“查办某级 干部需某级党委讨论批准”这样不合法理 的“地方保护制度”的制约， 使检察机关能 真正独立行使检察权，确保司法公正。 三是入世的要求。加入 WT弟，检察工 作肯定会遇到前所未有的困难和问题。 随着 进出口贸易活动的增加，与外贸相关的纠纷 案件会进一步