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我国城乡基础教育供给的不均等及制度创新
摘 要： 受二元经济结构影响，我国城乡之间基础教育发
展存在明显差距，本文立足于城乡基础教育均衡发展角度， 通过分析城乡基础教育供给不均等的现实表现，指出导致城 乡基础教育供给不均等的制度根源，从制度创新角度提出促 进城乡基础教育均等化供给的对策建议。
关键词： 制度创新 均等化供给 基础教育 城乡
改革开放以来，我国基础教育事业取得了辉煌成就，
2000年底，基本普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的目标 如期实现。但受我国二元经济结构影响，城乡之间基础教育 的发展存在着明显差距。自十六届六中全会提出“要逐步实 现基本公共服务均等化”的任务和要求以来，目前“基础教 育均衡发展”已成为我国基础教育改革与发展的基本理念。
面向城乡提供免费、统一的基础教育，保证城乡居民不论其 经济状况与政治地位如何，都有机会接受平等的基础教育， 对提高整个社会人力资本的质虽和水平、改善我国城乡二元 社会不公平状况、促进城乡一体化发展具有重要的现实意 义。
一、城乡基础教育供给不均等的现实表现
财力方面，城乡基础教育生均事业经费和生均公用经费 差距十分明显。2008年，我国城镇小学生均事业经费平均为 2757.53元，农村为 2217.59元，城乡比为 1.24: 1;城镇初
中生均事业经费平均为 3543.28元，农村为3103.16元，城
乡比为1.14: 1。生均公用经费城镇小学平均为 636.28元， 农村为561.88元，城乡比为1.13 : 1;城镇初中生均公用经 费平均为956.38元，农村为822.09元，城乡比为1.16: 1。
物力方面，城乡基础教育办学条件存在天壤之别。 2008
年，生均危房面积农村小学 （0.38平方米）是城镇小学（0.13
平方米）的1.92倍；农村初中（0.28平方米）是城镇初中（0.11 平方米）的1.54倍。生均计算机台数城镇小学（0.014台） 是农村小学（0.006台）的1.33倍；城镇初中（0.019台）是 农村初中（0.009台）的1.11倍。生均图书藏虽城镇小学 （7.66 册）是农村小学（2.74册）的1.79倍；城镇初中（13.12册） 是农村初中（6.28册）的1.09倍。生均固定资产总值城镇小 学（2698.49元）是农村小学（1136.78元）的1.37倍；城镇 初中（2898.49元）是农村初中（1413.26元）的1.05倍。农 村中小学除生均危房面积高于城镇之外，其他各项指标数值 均低于城镇。
人力方面，城乡基础教育教师数虽、质虽相差悬殊。农 村学校办学条件差、教师待遇低、交通不便、信息闭塞，导 致农村学校教师调不进、留不住，教师年龄结构老化，学历 结构、学科结构与城镇相比存在很大差距。目前，城镇中小 学专任教师学历合格率超过 90%,而农村则平均不到 70%,
城镇比农村高出 30个白分点，西部贫困地区城乡基础教育
师资差距更大。农村中小学教师“有效需求”不足，现有的 教师素质较低，虽然逐步取消了民办教师，但代课教师仍然 普遍存在。2008年全国农村初中代课教师数虽为 6.51万人， 占全部专任教师的 4.7% ;农村小学代课教师数虽为 5.49万
人，占全部专任教师的 13. 6%,相比而言，城镇许多中小 学则出现专任教师人满为患的现象。
二、导致城乡基础教育供给不均等的制度根源
2001年，《关于基础教育改革与发展的决定》中正式明 确了 “地方政府负责、分级管理、以县为主”的基础教育管 理体制，将原来的“以乡为主”上升为“以县为主” ，这种
改革体现出很大的进步，但新体制自实施以来还是出现了一 些不可避免的问题。“以县为主”存在的下述缺陷是导致城 乡基础教育供给不均等的制度根源。
（一） 主管基础教育的政府级次、职能部门过多
我国具有世界上独一无二的五级政府架构，根据“以县 为主”的基础教育管理体制，五级政府都对基础教育的发展 负有一定责任，不仅如此，基础教育的管理还涉及教育、人 事、财政等多个政府职能部门，如此多头的管理，一方面会 造成政府间交易成本的增大，浪费宝贵的基础教育财政资 源；另一方面也容易助长政府之间互相推诿责任的可能，影 响基础教育政策的执行和落实。
（二） 上下相关财政体制有待进一步完善
一是县与县以上政府之间的关系。在原有财政体制下， 基础教育领域职责和财权的划分存在着严重的不对称现象， 中央、省和市层层从下级政府集中财力，却对基础教育不负 主要责任。承担基础教育主要供给任务的县级政府自有财力 相对不足，经过多年的财源培植，县乡许多潜力很大的财政 收入项B不是被上收，就是变成与上级共享，基层政府事权 与财权矛盾十分突出。尽管上级政府给予部分转移支付，但 财政缺口问题却一直是农村基础教育稳定发展的一大隐患， 直接
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