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有关完善我国财政转移支付制度的 讨论 摘要：我国现行的财政转移支付制度存在很 多弊端，不能起到调整地区间差距、均衡地 区间基本公共产品和基本设施建设均等化 的作用，这与统筹发展的目标背离。因此， 有必要对之进行改革，规范纵向转移、建立 横向转移，并强化转移支付资金的管理。 关键词：财政转移支付制度；分税制；纵向 转移；横向转移 一、财政转移支付的内涵 我国现行的政府间财政转移支付制度 是在1994年实行的分税制财政体制基础上 建立起来的，它由四种转移支付的形式构成： 一是过渡期财政转移支付，其核心是地区收 支均衡模式，该办法通过测算各地标准收入 和标准支出，决定财政资金分配。二是税收 返还，返还额以1993年的税收收入为基数 逐年递增，具体测算方法是，以 1993年为 基期年，对按照分税制规定中央从地方净上 划的收入总额，如数返还地方；1994年以后， 税收返还在1993年基数上逐年递增，递增 率按当年增值税和消费税平均增长率的 30% 确定。三是专项补助，主要用于特大自然灾 害救济费以及不发达地区的发展资金等。 四 是原体制补助和上解，中央政府财政部对部 分省、自治区实行定额补助，与此同时部分 省市向中央按照一定的比例上解。 转移支付的实质是一种补助，具有矫正 均衡功能。在分税制财政体制下，转移支付 在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺 口、提供均等化公共产品、优化各地区资源 配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇 政府而言，要完全担负起乡村公共产品供给 的任务，上级财政的转移支付便如“雪中送 炭”。要达到转移支付制度促进地区间基本 公共产品和基本设施建设均等化的基本目 标，就要求对各地区的财政能力和财政需要 之间的差距进行调整。 二、我国现行转移支付的弊端 我国现行的财政转移支付制度，仍是一 种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印。 在当前的转移支付体系中， 税收返还占据最 大的份额，但我国税收返还计算方法不尽合 理，税收返还额的确定明显是以承认各地区 政府既得利益为特征的，采用的是基数法， 这种基数法有利于调动高财政收入地区的 积极性，但是却固化了财政包干制下所形成 的财力不均问题，容易导致“富者越富、穷 者越穷”的马太效应。按照这个返还标准， 东部发达地区得到了较多的税收返还， 中西 部不发达地区则返还较少，从而造成了地区 间财力分配差距的扩大，转移支付的平衡功 能被削弱了，不发达地区从省级一定程度上 将财政困难向下层层转嫁， 到乡镇一级则无 法再转嫁，只好成为改革后果的最终承受者。 此外，现行转移支付主要只体现在中央对省 级政府的资金划拨，省以下地方政府的相关 制度几乎没有建立起来，这也使转移支付制 度在缩小政府间财力差距上的作用受到限 制。从这两个角度看，转移支付制度的不完 善，也是造成我国乡镇财政困难的重要原因。 与分税制改革前相比，均衡性转移支付 从无到有，比重不断提高，显示中央财政的 均衡性调控能力不断增强。但是，与公共产 品均等化的基本目标相比， 均衡性转移支付 的规范性程度和比重仍然偏低， 从省以下地 方基层财政来看，大多数还缺乏规范、透明 的转移支付办法，相当一部分转移支付是通 过纵向单一的专项补助形式进行的，专项转 移支付比重较大。2000年全国县级财政获得 的上级财政转移支付1181亿元中，专项转 移支付达566亿元，占48%.虽然根据国际经 验，专项转移支付对于实施中央政府特定政 策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导 地方合理配置资源、推动地方经济发展等方 面，具有使用方向明确、见效快、便于监督 等特点。但是，在中央和地方政府事权划分 尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应 有功能的充分发挥。而补助量的多少没有明 确严格的事权界限和合理规范的测算标准 为依据，拨款的随意性随时都在发生，最终 导致一些县乡政府将过多的精力用于跑关 系要钱方面，依赖补助过日子。而另一些地 方县乡政府则由于转移支付不公平， 挖潜增 收勤俭理财的积极性受到挫伤，从而使得县 乡财政困难状况不断加剧。 而且，有限的转移支付资金还存在不到 位和使用浪费现象。我国有五级政府，从政 府职能上看中央和省级政府具有收入再分 配职能，而中央与省级政府的收入再分配又 无法直接针对乡镇财政进行，财力分配权与 转移支付权都高高在上，这就使得基层财政 既无法从财政体制本身的财力分配上获取 足够多的收入，也无法通过转移支付制度获 取足够多的收入。在多级政府的情况下，即 使中央或省级政府有足够多的转移支付规 模，在各级政府“财政自利”的影响下，也 会造成更多的收入“渗漏”，资金往往在下 拨过程中受到肢解。一笔专项资金拨下来之 后，省、市、县各级政府都要成立专门的机 构来主持资金的运作，还要配备专门人员、 办公地点、交通工具和办公设备，结果最终