申论考试写作延伸阅读中国土地管理体制变革路径选择.pdfVIP

在回顾土地管理体制演变的基础上，指出中国现行土地管理体制的运行效率低下，导致 土地违法行为繁生和农地非农化严重，已危及到耕地与粮食安全。产生这些问题的根源 ——土地垂直管理体制不完善。为此，在基于基本国情的基础上，提出变革土地垂直管理体 制的可行路径。 在经济高速增长和房地产过热的推动下，我国土地（特别是耕地）被大量占用滥用，已 严重危及国家粮食安全、生态环境保护和社会稳定。尽管中央政府在不断加强土地管理，遏 制违法占用滥用土地现象，但并未根本扭转耕地日益减少的趋势。因此，无论从土地资源可 持续利用的角度，还是从政府有效管理土地资源的角度，深入研究中国土地管理体制变革的 合理路径，都具有重要的学术价值和社会实践意义。 一、土地管理体制的演变自建国以来，我国土地管理体制大致经历了以下三个阶段： 1.土地统一管理阶段 在建国初期，为适应土地改革、社会管理和国民经济发展的需要，按 1949 年 7 月制定 的《中央人民政府组织》规定，在政务院内务部下设地政局，负责全国各类土地统一管理， 以在全国范围内消灭封建土地制度，建立农民劳动者个人土地所有制度和国家所有制度，保 证“耕者有其田”，为实现土地的社会主义改造创造基本条件，进而形成了土地的统一管理 体制。然而，随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作开始分散。1952 年城市基建规 划及考核移交给新成立的建筑工程部；1954 年国家撤消了地政局，在农业部设立土地利用 总局；1956 年土地利用总局与有关部门的人员集中组合成立农垦部，主管全国荒地开发和 供应农场建设工作，而城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部，从而结束了土地的全 国统一管理体制。 2.土地分散管理阶段 在全国土地统一管理体制结束后的 30 年里，土地呈现出多头分散管理体制。自 1956 年 土地的公有制制度建立后，人口众多和农业生产力低下的基本国情，决定了中国土地管理必 然是以满足粮食供给为核心，最大规模提高农产品（特别是粮食）产量成为工作重点。基于 此，农牧渔业部主要管理农用地，通过大规模的复垦与开垦耕地、大规模的农田水利建设及 中低产田改造工作，尽可能地通过扩大耕地数量来保证对农产品特别是对粮食产量的需求， 而国务院各职能部门，如民政部、林业部、铁道部、交通部、建设部、工业部等职能部门都 分散管理各自的建设用地，从而形成了各自为政、政出多门的分散的土地管理体制。 3.土地垂直管理阶段 在分散的土地管理体制下，在 1984 年前后发生了第一次“圈地运动”，中央政府于 1986 年 3 月下发了《关于加强对土地管理、制止乱占耕地的通知》，并组建国家土地管理局，统 一管理土地，结束了土地的分散管理体制；1986 年拟定《土地管理法》、1988 年对《宪法》 进行了修订，允许依照法律规定转让土地使用权，加强对土地市场化改革；1992 年经国务 院批准在全国范围建立基本农田保护制度，但在 1993 年后依然爆发了第二次“圈地运动”； 2004 年 4 月下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，正式明确 省以下土地管理机构实行垂直管理，即省级以下土地管理部门的土地审批权和主要领导任免 权上收至省级政府；2006 年国务院下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》， 国土资源部向全国派驻9 个国家土地督察局，以切实加强土地管理，完善土地执法监察体系， 基本形成为土地垂直管理体制。 二、现行土地管理体制下存在的问题我国现行的土地垂直管理体制，在业务上，土地 职能部门接受上级部门“条条”式的垂直管理；在行政上，土地职能部门接受本级政府“块 块”式的分级管理；在人事和财政上，由各级地方政府负责（省级以下土地管理部门的主 要领导任免权和土地审批权上收至省级政府）。这种土地管理体制实质是督办性的半垂直 管理体制模式，尽管在提高中央调控能力、加强土地统一管理等方面取到了重要作用，但 其运行效率依然低下，导致土地违法行为繁生与农地非农化严重等诸多问题，已危及到耕 地与粮食安全。 1.土地违法行为繁生 我国现行的土地垂直管理，意在加强中央政府的管理权限，限制地方政府的权力，以便 统筹经济、社会、生态协调发展，保障耕地与粮食安全。但这种垂直管理模式，在纵向上， 由于过于强化中央政府管理土地的权限，而严重限制了地方政府的行政能力，尤其使市县政 府处于“想管但无权管”、“不管”又影响地方经济发展的两难境地，造成地方政府无所适 从而严重挫伤了地方政府的积极性，也造成了土地管理实践的“条块分割”而使中央与地方 管理土地的矛盾凸