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社会保险税模式设计 一、纳税人覆盖面的确定 确定社会保险税的纳税人，理论界基本 上达到共识。主要分歧是涉及两个问题的讨 论：一是农村是否纳入征税范围；二是城镇 纳税义务人是否应包括党政机关和实行全 额预算管理的事业单位。 对农村是否纳入征税范围持肯定意见 的比较少。社会保障制度实施的两个最重要 的原则是普遍性和公平性。就社会保险税性 质而言，征税的范围应该倾向于更宽泛的覆 盖面，即要求在全社会普遍实施，使所有的 劳动者都能得到保障，这也体现公平。从国 外的情况来看，各国在开征社会保险税之初， 都有一定的征税范围限制，不能做到筹资和 支付的普遍性。目前我国农村经济发展不平 衡，一些地方已经十分富裕，一部分地区比 较贫穷，甚至还没有解决温饱问题。对于这 些地方来讲，更重要的是脱贫、解决温饱问 题，而不是社会保险问题。 对于农村的社会保障问题， 可以考虑建 立全国农村贫困救济基金，从农村税收积累 所得。经济条件比较好的地方，可以以乡镇 或县为单位建立统筹式的区域性社会保障 制度，待有条件建立普遍的社会保险制度之 时，自然把征税范围扩展到农村。因此，基 于这种经济二元性突出和管理水平局限性 的考虑，暂不能把纯粹的农业劳动者纳入社 会保险税纳税义务人范围。 对于党政机关和实行全额预算的事业 单位应不应该纳入纳税义务人范围的问题， 有学者认为，党政机关和实行全额预算管理 的事业单位，没有经济收入或其收入不能满 足其实际支出需要，如果对其征税，实际是 对财政支出征税，这是毫无意义的。也有另 一种观点，认为我国的党政机关和实行全额 预算管理的事业单位的工作人员，基本上都 享受着国家养老和公费医疗。但正是这种 “国家统包”型的办法成为我国社会保障 制度改革的动因之一。同时，若不对党政机 关和实行全额预算管理的事业单位征税， 必 然会呈现出社会保险税的不公平，并对其他 纳税人心理产生不平衡，从而加大征税的难 度。因此，从保持税制的规范性和公平性考 虑，城镇纳税人应该包括党政机关和实行全 额预算管理的事业单位。其实在美国，联邦 政府对公务员也是要征收社会保险税的。 二、征税对象的确定 根据国际惯例，社会保险税的征税对象 应为纳税人的工薪收入。我国目前社会保险 税的征税对象是企事业单位的工资支出与 职工个人工资收入。因此，必须对工薪作出 准确、规范的界定。 工薪的界定直接关系税基的确定。其确 定依据有二：首先要考虑税收收入，应尽可 能宽一些；同时，也要考虑征管的便利，要 具有可操作性。根据国际经验，发达国家的 社会保险税税基宽于个人所得税的税基， 即 不实行个人所得税的抵扣项目。而且他们在 计算个人应税收入时，不仅要计算货币工资， 还要计算“附加福利”。 所谓“附加福利” 是指雇员获得的除货币工资和薪水以外的 所得利益，如雇主提供的汽车、住宿、休闲 工具、培训开支等。 从我国的情况来看，一个比较实际的选 择，是以1998年9月国务院批准的国家统 计局规定的工资总额统计项目为税基。 这样 税基可以扩宽，同时也可以对税收收入进行 实时预测和评价，为征收提供了现成的依据。 关于社会保险税的税基是否需要设置 上限或下限的问题至今尚有争论。 就基本养 老保险而言，在过去缴费体制下，设置了上 限和下限，一种观点认为应当沿袭这种做法。 但另一种观点认为，应税工薪收入应是职工 的全部工薪收入，在与个人账户相结合的前 提下，比较合适的选择是既不设上限也不设 下限。 三、税目、税率的确定 在〈〈劳动法》规定的五个社会保险险种 中，基本养老保险、基本医疗保险和失业保 险涉及的人群范围广，与广大人民群众的最 切身利益直接相关，涉及的基金金额也最大。 社会保险税的开征应重点解决城镇劳动者 共同的基本养老、失业及医疗保险需要。这 三种险种的实施直接关系社会稳定， 同时也 考虑到目前国家经济发展水平和企业承受 能力，因此，应该将当前征收社会保险税的 对象确定为基本养老保险、基本医疗保险和 失业保险三个基本险种，亦即将基本养老保 险费、基本医疗保险费和失业保险费合并， 统一改征社会保险税。 从税率的设计原理上讲，社会保险税率 的确定应以社会保险基金的支出需要和纳 税人的承受能力进行测算。在发达国家，社 会保险税的税率一般都要经过科学精密的 计算得出。受经济发展水平低和测算体系不 完善等条件的影响，我国制定具体税率时计 算和论证很难做到十分精密和科学， 经验指 标通常占很大比重。根据各国经验，社会保 险税开征时总体税率水平低一点， 随着税目 的拓宽，税率再逐步提高，以免出现像西欧 高福利国家那样形成过高的税收成本， 而限 制就业和影响产品的国际竞争力； 但也不能 太低，以避免增加收支矛盾，增加政府承担 的风险。结合我国实际，考虑到社会保险税 要从现行社会保险费征收体制的基础转换 过