从风险和信息的角度看灾后重建中的两个法律问题.docx

从风险和信息的角度看灾后重建中的两个法律问题 -PR /十卄 艾佳慧 （北京大学光华管理学院博士后） 公元 2008 年 5月 12日下午 2点 28 分，8 级强震从四川汶川的映秀镇出发，没有任何 预警地瞬间吞噬了数以万计的鲜活生命， 大量房屋倒塌、 道路受损。 整个川西地区被突然摔 进了灾难与恐惧之中。 通过现代传媒和互联网，灾难的残酷以及众多生命的瞬间消亡和苦难活生生地展现在 我们每个人面前， 平日里素昧平生的陌生人之间仿佛有了一条基于血脉和人道的纽带。 除了 献血捐款和赶赴灾区担当志愿者， 中国人还努力积聚身边的点滴力量为灾后重建组建民间基 金和团队……一个抽象的 “中国人”从没有像今天那样具象而鲜活， 那样深深地打动你我的 心。因为，“今天，我们都是汶川人” 。 有人说， 2008 年是中华民族全面复兴的关键一年，因此注定要承受折磨和苦痛。用我 们老祖宗的话来说，就是 “或多难以固其国，启其疆土；或无难以丧其国，失其守宇 ”。 “多难兴邦” ，这是中国人的古训，蕴含了中国人不完美、也不可能完美的历史经验。 但以一种“冷酷”的社会科学眼光，要在“多难”和“兴邦”之间搭建因果的桥梁，必须要 增加一个“多难”之后的反思和制度变革环节。无此， “多难”带来的可能就不是“兴邦” （或者国富民强） ，而是“失宇”或衰落。因此，虽然包括汶川大地震在内的诸多 2008 灾难 激发了中国人的爱国热情， 更在短时间内极大地增强了民族凝聚力和政府公信力， 但它们自 身却并不是中华民族全面复兴的关键点。 在我看来， 重视大灾之后隐含或凸显的诸多问题并 据以进行制度反思和完善才是中国的兴邦之道和强国之本。 二、 应该感谢我们立身于此的资讯时代，感谢各种负责任的新闻媒体和强大的互联网。他 们不仅在第一时间将抗震救灾第一线的画面和消息有效传递给了公众， 在前者， 更以一种新 闻人和参与者的敏锐和洞察力对一些公众关注的事件进行了深入采访和报道， 在后者， 则提 供了据此展开公共讨论和公众参与的信息平台。 如果说惨烈的震后画面激发了中国人内心的 恻隐之心和爱心， 深度采访、 震区博客和网络讨论则展示了惨烈背后的制度缺陷和不足。 作 为一位服膺于社会科学思维和经济学逻辑的法律人， 考虑的不仅仅是如何救援或者 “顾后”， 我们更应该思考如何在既有制度的层面上反思和改进，也就是“瞻前” 。 灾难已经发生，时钟不可拨回。但这次“天灾”有没有“人祸”的成分？灾难中有没 有我们值得吸取的教训？如果说灾后重建比救援更考验中国政府的执政能力， 重建地点和重 建项目的选择要不要增加一项对未来风险的防范考量？重建基金的使用能否更加科学化和 透明化？我们能否避免之前的制度性问题和困局？这些都是需要运用社会科学逻辑进行反 思和制度完善的前瞻性问题。 由于篇幅和主题所限，本文集中讨论灾后重建中需要重视、改进和建设的公共建筑质 量保障制度（重点在于降低建筑行业中的信息不对称程度） 和巨灾保险制度（重点在于有效 的事前风险防范和事后风险转移）。 这次大灾显现出来的第一个大问题是震区中小学教学楼的质量问题。 据不完全统计，在 此次地震中死亡的中小学生数以千计， 倒塌校舍无数。天灾不可违也不可抗，但令国人不满 甚至愤怒的是，很多倒塌校舍是多少存在质量问题的“豆腐渣工程” 。比如，都江堰市聚源 镇聚源中学、绵竹市五福镇富新二小，周围的民房基本没有垮塌，学校却在瞬间变成废墟。 无辜夭折的如花生命让善良的中国人流尽了眼泪， 也当让我们痛定思痛， 反思这一问题背后 的制度不足和痼疾。 就震区中小学楼房的倒塌而言，有两个制度层面的解释。其一，认为义务教育等基本公 共产品的不公平分配是灾区学校建筑垮塌的一个无法回避的制度性原因。 由于长期的城乡财 政分治，由于上个世纪 90年代以来强制性的“普九”要求，中国中西部的经济欠发达地区 大量存在着一种“欠债搞‘普九’，低价建校舍”的情况，要想在造价低廉的前提下保障教 学楼的质量甚至抗震功能无疑是痴人说梦。 其二，中国，特别是涉及公共建筑的建筑工程相 关产业出现了制度性的寻租和腐败， 从设计、审批、施工、施工监督到竣工验收的各个环节 缺乏严格的法律责任制约。这是很多震区学校粉碎性倒塌的又一个制度性原因。客观地说， 上述两个原因都有道理，让中国人民愤怒的校舍质量问题极有可能是两个制度性原因相互强 化和补充的恶果。 但该如何解决？首先， 国家必须在经济增长、 财政充裕的前提下尽量改变城乡财政分治 的格局，尽可能提供统一优质的、包括了道路交通和义务教育等在内的基本公共品。 这是公 共建筑质量保障制度得以有效实施的前提。 在此基础上，尽量减少政府的审批事项 （意在减 少以权谋私和权钱交易的寻租空间），并基于信息经济学的基本逻辑，设立严格的建筑行业 资质制度、健全