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浅谈林业管理中 “责令限期恢复原状”的法律属性 浅谈林业管理中 “责令限期恢复原状”的法律属性 赵县农林牧业局 陈春荣 在林业行政管理中，常常会作出“责令限期恢复原状”的行政 决定，依据是《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一 条第二款 “违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使 森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以 处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森 林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违 法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米 10 元以下的罚款。”第四十三条第一款规定：“未经县级以上人 民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县 级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法 改变用途林地每平方米 10 元至 30 元的罚款。” 第四十五条“擅自移动或者毁坏林业服务标志的， 由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状；逾期不恢复原状的，由县级以上人民政府林业主管部门代为恢复，所需费用由违法者支 付。”在实务操作中，执法主体往往将“责令限期恢复原状”同“罚款”并列，作为行政处罚的种类写入处罚决定书下达给当事人。很多地方的林业部门在公布的事项清单和行政执法公 示以及自由裁量权基准制度中也把“责令限期恢复原状”当作处罚种类，这显然不恰当。那么，“责令限期恢复原状”是不是行政处罚的种类呢？ （一） “责令限期恢复原状”、“责令改正”、“责令限期改正违法行为”等法律术语， 在我国行政法律、 法规中频繁出现。 它们的属性相似，都是指行政主体责令违法行为人停止和纠正 违法行为，以恢复原状， 维持法定的秩序或者状态。 实务中，行政主体会依照职权，针对特定对象的违法行为，要求其进 行一定的作为或者不作为，有处分其权利或义务的意思表示，具有强制力，属于具体行政行为，因此具有事后救济性，可申请行政复议或提起行政讼诉。 （二）对它的理解争议尚存，专家、学者、执法人员对它的 运用也是仁者见仁，智者见智。笔者认为， 《中华人民共和国森林法实施条例》中的“责令限期恢复原状”应该理解为恢复到原来的形态，至于恢复到什么程度，在此不作谈论，涉 及到恢复林地的可参照林地类型分类技术标准。 《中华人民共和国森林法实施条例》 第四十一条第二款规定的“限期恢复原状”，应理解为恢复非法开垦前的林地属性， 它是针对擅自开垦林地而言的。 那么对于第四十三条中“责令限期恢复原状”应理解为恢复非法占用林地之前的用途，即恢复林地生产条 件；第四十五条中“责令限期恢复原状”应视为恢复擅自移动或者毁坏的林业服务标志。 （一）行政处罚是指行政机关对违反行政法规范、尚不够刑事处罚的相对人进行行政制裁。行政处罚作为行政制裁，其制裁性体现在其对违法行为人合法权益进行限制、剥夺，以达到惩罚的目的，具有惩罚性，独立性，终结性。而“责令限期恢复原状”具体应用到森林资源管理中， 依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款、第四十三条第一 款、第四十五条，就是责令行为人恢复非法开垦前的林地属性，恢复林地用途、林业生产条件，恢复移动或者毁坏林业服务的标志。简单地说，就是责令当事人纠正已经存在的违法行为，使其变成原来的样子，而没有对其合法权益进行限制、剥夺。因此，不具有行政处罚的特征。我们可以总结为“责令限期恢复原状”是对违法现状的一种修复，而行政处罚不同，它不是直接对违法状态的修复，而是对违法行为人进行制裁。 （二）《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物； （四）责令停产停业； （五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照； （六）行政拘留； （七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”显然，“责令限期恢复原状”不属于以上七种。 《中华人民共和国行政处罚法》第八条第七项规定了法律、行政法规可以规定其他行政处罚。那么，只要是法律、行政 法规明确规定属于行政处罚的，我们就在适用这部法律或者行政法规时把它视为行政处罚的一种；若法律、行政法规没有明确规定的，我们则不能把视为行政处罚。而《中华人民 共和国森林法实施条例》 并没有明确规定“责令限期恢复原状”是行政处罚。 （三）《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正 违法行为。 ”按照意思理解，可以从此条推断出， 责令改正或限期改正与行政处罚是并列的两个概念，责令改正或限期改 正并不属于行政处罚，本条是对行政处罚补救功能的规定， 也是 “处罚与教育相结合”原则的体现， 行政处罚的补救性功能，主要是责令违法当事人改正违法行为，恢复被侵害的管理秩序而体现的。而责令改正违法行为的行政决定，会因其他单行法中规定的违法行为不同而适用 不同的形态，