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新农村建设背景下乡镇政府在农村 公共产品供给中的职能定位 ［摘要］当前，“建设社会主义新农村” 的重点是要加快发展现代农业，而加快农村 综合改革步伐将为现代农业的发展提供体 制和机制保证。解决农村公共产品缺失问题 是新农村建设的紧迫任务。 乡镇政府面临着 机构改革的问题，同时也是农村公共产品供 给主体，所以，乡镇政府职能在农村公共产 品供给中如何定位成为问题的焦点。文章将 对乡镇政府在新形势下的职能定位加以分 析。 ［关键词］发展现代农业；乡镇政府；农 村公共产品；政府职能 2007年的政府工作报告中指出，做好今 年的“三农”工作，要以加快发展现代农业 为重点，扎实推进社会主义新农村建设。前 不久，温家宝总理发表署名文章指出：“农 业税的取消，标志着我国农村改革进入了个 新的阶段，这就是全面开展以乡镇机构、农 村义务教育和县乡财政管理体制改革为主 要内容的综合改革阶段。”而加快农村综合 改革步伐将为现代农业的发展提供体制和 机制保证。也就是在这样一种逻辑语境下， 乡镇政府应重新定位自身的价值取向， 即要 强化公共服务，提供优质的农村公共产品。 由此，农村公共产品供给成了 “新农村”建 设的逻辑起点。 一、取消农业税前后乡镇政府农村公共 产品供给面临的困境分析 （一）在取消农业税前，乡镇政府面临的 两个问题 1、体制问题 乡镇政府作为基层政权，是国家权力运 作体制中的一环。这一体制在某种程度上可 被称为压力型体制，其主要特征在于各级政 府为完成上级下达的经济赶超指标而采取 数量化任务分解的管理方式和物质化的绩 效评价体系。此体制中处于基础环节的乡镇 由此也承担着由上级层层下达的指标任务， 进而形成了所谓“上面千条线，底下一根针” 的局面。乡镇对这些指标的完成状况在压力 型体制之下已成为评价乡镇工作绩效、 对其 领导进行奖惩甚至升降职的主要依据。 面对 此压力，乡镇势必将主要精力放在执行上级 指示上。毋庸讳言，由于在上级下达的指标 中包含多项公共产品的内容， 压力型体制在 某些方面对督促乡镇政府提升公共产品的 供给质量是有益的，但其副作用也不容小视， 这体现在：乡镇为完成上级的政策指标，普 遍被迫持续扩大人员与机构编制。 当乡镇的 有限资源损耗在这些新增的人事与机构上 时，能够用于公共产品的经费支出必然相应 减少，庞杂的乡镇机构之间的协调难题也降 低了公共产品的供给效率； 在特定指标的选 择性激励下，乡镇干部少有动力去关注那些 不在指标之列的公共服务项目，这也是造成 乡镇公共产品供给能力下降的重要原因。 此 外，受压力型体制影响，乡镇不得不对指标 进行再度分解，分配给村民自治组织并运用 行政手段督促其执行，这就对村民自治组织 在村级公共产品供给中主体地位的确立和 乡镇政府与之相关的角色转型构成了双重 阻碍。 2、权能划分问题 乡镇政府作为乡村基层政权组织理应 承担乡镇地方性公共产品的供给职责， 但在 很多情况下，乡镇所要承担的公共产品范围 却要大大超越乡级水平。诸如义务教育、计 划生育和社会救济等关系到社会可持续发 展和稳定的公共产品，其影响面和重要性已 与中国社会的整体发展前景紧密相关。 按照 公共产品的供给的效率最优原则， 由中央政 府承担此类产品的供给在成本与收益的权 衡上会更为适当，而由乡镇政府自行供给则 难免导致效率不足的缺陷。例如，在受到多 方关注的义务教育的供给问题上，乡镇政府 平均需要将三分之二以上的财政收入作为 义务教育经费，并因此造成了严重的教育负 债，但由于乡镇财政资金总量不足，如此高 比例的财政投入仍然难以有效改变乡村义 务教育的落后现状，甚至难以维持乡村教师 的基本工资。与此相关的是，一旦乡镇政府 将大部分财政资金用于支持义务教育， 其他 的地方性公共产品的供给便很难获得足够 的资金支持，这就在一定程度上引发了乡镇 公共产品供给低效性的“连锁”反应 （二）在取消农业税后。乡镇政府主要面 临财政问题 没钱成为乡镇政权理直气壮从农村社区公共产品供给领域退出的理由。 一是预算 内财政资金不足，保证“吃饭”问题己经成 为地方财政的目的本身， 而不是服务公民的 手段。这就出现大面积的欠发工资、基层政 权运转发生困难、财政支出规模让位于“吃 饭”财政、地方政府已无财力干其他事情等 问题。加之地方政府行政体制改革滞后，也 制约着农村公共产品的供给。二是预算外收 入是乡镇政权供给农村公共产品的主要收 人来源，农业税的取消堵住了预算外收入的 口子，但乡镇干部的有效激励机制没有建立 起来，这样就直接影响了公共产品的供给能 力。最后，乡镇财政资金使用的随意性很大。 很多乡镇在选择投放财政资金的公共产品 时，往往将目光集中于那些位列上级考核指 标之列、见效快、又能显示政绩的项目，却 忽视了那些短期效果不显着的长效性公共 产品