关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（中）.pdf

关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（中） 三、我国农村公共财政体制建设中应注意的几个认识问题 某种程度上讲，我国农村现行的公共财政体制是在计划经济和政社合一的 社会结构下形成和发展起来的，是建立在计划经济基础之上的，尤其是建立在 高度集中的生产组织方式的基础之上的。其主要特征就是基层政权的活动经费 与公共产品的成本都直接来源于集体经济组织。当农村实行了家庭联产承包责 任制，农村集体经济在大部分地区不复存在的时候，这种来源便自然地转嫁到 农民家庭这个经济实体之上。随着农村基层政权所承担功能的不断增加，机构 不断扩张，人员不断膨胀，农村公共财政在很大程度上成了吃饭财政，财政收 入的相当部分转为人头费，当政府依据其职能必须提供某些有限的公共产品 时，其经费来源就只有在农民身上打主意了。 应当说，西方的公共财政和我国将要建成的公共财政都是一个整体，不存 在完全的城市或农村公共财政，公共财政的主要目标就是尽量提供无差异的公 共产品和服务，如果在这方面还存在城市和农村的差别，就需要通过制度创新 和政策调整缩小和消除这种差别。近来开始的农村公共财政的研究，多是强调 在农村建立公共财政的重要性，或划分公共财政在农村的收支范围，却没有将 农村公共财政作为相对独立的体系来研究。但是，我国公共财政事实上存在农 村和城市之分，这是由农村和城市的经济文化和意识环境的显著差别决定的， 忽视这种差别以及否认农村公共财政的相对独立性，不利于系统解决在农村建 立公共财政过程中的相关问题。为此有以下几个认识问题值得重视： （一）要清楚地看到我国农村公共财政制度环境的复杂性和特殊性 所谓公共财政的制度环境，是指制约公共财政的经济制度、经济水平和结 构、意识形态和民主水平的总和，它决定公共财政的职能、作用方式和基本内 容。建立公共财政制度的两个必要条件是市场式的经济制度和法治式的政治制 度，经过20多年的市场化和民主化改革，整体上我国已基本具备了这两个条 件；而经济水平和意识形态（这里指主体的认识水平和共同偏好），可以看成 是提高公共财政效用的限制条件。我国的农村公共财政的制度环境比城市要复 杂和特殊。 1 农户分散生产和市场交易的经济制度。自1978年农村普遍实行联产承包 责任制以后，我国农村迅速进入个体农户分散生产的状态。据统计，到1992年 我国农村集体资产的94.62%由个体农户掌握。国家计划收购农产品的比重逐渐 下降，目前农产品的销售已基本通过市场完成，由此个体农户已成为农业的生 产和交易主体—经济主体。乡镇政府和行政村组织经济的作用衰落，由个体农 民自愿联合组成的合作组织在农村公共建设中的作用增强。因此，改善个体农 户的生活条件，增强个体农户的自我发展能力和完善市场条件，应该成为农村 公共财政的一个目标。 2 经济结构的二元性质并没有减弱。“我国农业在GDP中的比重只占 15%，从事农业（农林牧副渔）的劳动力却占到劳动力总量的50%，而农村人口 占到全国总人口的64%.城乡居民的收入水平差距已从1978年的2.57 ◇1和 1985年1.86 ◇1扩大到2001年的2.90◇1.这种城乡之间总体上发展的极不平 衡必然造成二元经济结构下一系列独特的农村社会问题。而且，农村中的收入 差距也在迅速扩大，这一方面是由于农村中二、三产业的产值已占绝对比重， 纯农业人口却仍占农村人口的绝对比重；另一方面是市场形成收入机制对收入 差距的扩张作用。由城乡之间经济不平衡引发的农村问题，要求公共财政配置 到农村去的资源要远远多于从农村集中的资源；由农村内部收入差距引发的问 题，要求公共财政应该公平对待农村的所有居民，从收入的集中到公共支出都 要体现公平原则。 3 农民的个体意识增强。个体为主的生产制度和市场交易机制逐渐培养了 农民的个体意识，传统的集体意识和抽象的国家意识正在淡化。农民在处理经 济和社会生活问题时，已经习惯于以自我为中心做出判断，并完全按照个体偏 好来评价公共制度的效用和成本。农村意识形态的这种变化对建立农村公共财 政制度有两种效应：一是公共财政制度有了最重要的评价和监督主体，个体农 户具有制度创新和提高制度效用的内在动力；二是目前我国农户的认知水平依 然偏低，如果他们以自我为中心分散地表达偏好，公共财政制度运行的成本偏 高。多年来农户抵制税费的一个原因是经济负担沉重，另一原因是农户将税费 视为政府对个体利益的侵害，心理负担也很沉重。因此农村公共财政制度应体 现农民个体的利益，而不是传统的集体或乡村行政组织的利益，要让个体农户 享受到公共财政的实