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关于招标控制价和施工图预算 目 前，招标控制价与竣工结算价背离的现象十分严重。保守估 计，至少 95% 以上的政府投资项目工程竣工结算超过了招标控制价， 对工程招标投标管理的严肃性、权威性，产生了极大的挑战。更严重 的是，已经逐渐让工程招标投标管理变成了一场很不公允、 很不科学 的“游戏 ”。究其原因， 法律、法规和规范层面，对招标控制价与施工 图预算各自的作用及其相互关系界定不清， 划分不明，甚至以招标控 制价替代施工图预算是其重要原因之一。 1 招标控制价有施工图预算的功效吗？ 从我国法律条文中提出招标控制价的概念那天起， 就扩大了招标控制价的功效。招标控制价，最初称最高投标限价，也有人称其为拦标价、最高预算价、预算限价，且从一开始，就与概算扯上了关系， 明确规定直受概算的控制。《工程建设项目施工招标投标办法》 (发展计划委员会等七部委 30 号令 ) 第 8 条： “依法必须招标的工程建设项目，应当具备下列条件才能进行施工招标 初步设计及概算应当履行审批手续的，已经批准 有招标所需的设计图纸及技术资料 ”。这就给人产生了一种错觉： 招标所需的设计图纸不一定是经审批的施 工图纸。在工程招标过程中，才出现了招标图纸与施工图 “两张皮 ”—— 脱节的现象。 建设部《建设工程工程量清单计价规范》 （ GB50500-2008）颁布后，明确提出了招标控制价的概念， 且对其与概算的关系规定得更加 具体、明确，致使招标控制价完全失去了其本性。该规范规定 : “国有 资金投资的工程，应实行工程量清单招标， 招标人应编制招标控制价。 招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审 核”。指定控制招标控制价直接概算控制。使人误以为招标控制价就 是施工图预算，概算审批后就可直接进行工程招标。 2 招标控制价与施工图预算是一个范畴吗？ 招标控制价与投资估算、设计概算、施工图预算是两个门类、作 用完全不同的事物。 招标控制价是招标文件的重要组成部分之一， 招 标控制价编制是招标投标的一个环节， 是业主对期望购买的建筑服务 产品预期值的最大限额。 正如市场买卖商品， 是买主的一个最高预期 值。投标报价则是卖主（建筑服务供应商）的报价。通俗地说，也就 是说，愿意出这么多钱卖出某件农贸产品。 这种建筑市场的买卖价格， 一般遵循价格与价值对等的原则， 但许多时候，其价格与价值并不一 定对等。譬如青菜，早晨可能是 5 元/kg，上午可能是 4.5 元/kg，下 午收摊前可能只有 3 元/kg。总体价格可能不会低于其种植成本，但 也不能排除就不会低于种植成本。 如果从这个角度去诠释招标控制价 与投标报价，其实就是一个买（交易）的最高价和一个卖（交易）的 较低价，也就是一个业主确定的交易最高价与建筑服务供应商报出的 一个能够承受的交易较低价。《建设工程质量管理条例》第 10 条规定： “建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不 得任意压缩合理工期 ”。不得迫使，从另一个方面去理解就是可以自愿低于成本竞标。 政府基本建设管理程序是我国政府总结出来的一套完整的、 科学的基本建设管理程序。《国务院关于投资体制改革的决定》【国发 2004）20 号】规定： “对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告， 同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作 ;采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告 ”。《建设工程质量管理条例》第 20 条： “建设单位在工程开工前，必须办理有关工程质量监督手续 ;组织设计和施工单位认真进行设计交底和图纸会审 ;施工中应按照国家现行的有关工程建设法律法规、技术标准及合同规定，对工程质量进行检查 ;工程竣工后，应及时组织有关部门进行竣工验收 ”。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》 (住房和城乡建设部令第 13 号) 第 3 条： “国家实施施工图设计文件 (含勘察文件，以下简称施工图 ) 审查制度 施工图未经审查合格的，不得使用。从事房屋建筑工程、市政基础设施工程施工、 监理等活动，以及实施对房屋建筑和市政基 础设施工程质量安全监督管理，应当以审查合格的施工图为依据 ”。建筑产品的形成有一个从大致设想到逐步细化， 从文字说明、简图示意到粗略设计、 具体设计的过程。 建筑产品的预算形成也有一个由匡算、估算，到概算、预算，逐步细化、深化的过程。以招标控制价替 代施工图预算， 不是一个简单的名词的替换。 它打乱了预算形成由粗至细、由不清晰至清晰、 由不完整至完整、 逐步深化的预算形成体系，同时也打乱了我国政府通过多年摸索、 总结而形成的基本建设管理程序。 3 正本清源，还原事物本质 正本清