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应急指挥系统建设思路探讨 应急指挥体系是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件 的抢险救援活动实施组织领导的一个科学、有效、运转良好的组织系统。 应急指挥体系通常包括组织体制、运行机制、法制基础、保障系统四个方面。它 们是衡量 指挥体系整体功能的重要指标，直接影响着系统的正常运行，具有不可替 代的作用。应急指挥体系是否能高效发挥作用，是与这四个环节密不可分的，任何 一部分的 缺失都会影响体系的高效运行。这就犹如围成木桶的木板，水桶的容量是 由最短的那块板来决定的。 当前我国应急体系从 2003 年 “非典”事件开始建设以来，在上述四个方面从无 到有，有了长足发展。本文探讨的是应急体系中最主要的应急保障系统，即通常所 描述的应急指挥（IT）系统或应急指挥平台在当前的建设趋势与展望。 一、我国的应急指挥体系 在我国政府及各部门行政管理体系结构下，我国的应急指挥是一个庞大的体系， 它不仅在 国家、省、地市等层面上横向拉通各职能部门并做到上传下达，同时纵向 上需要在各专业部门上下级组织之间建立起垂直的专业应急沟通网络，而且两者之 间还会有 交叉。因此在我国应急指挥从应用建设模型上可以说是目前最复杂的 IT 系 统。 图 1　我国政府应急指挥体系的纵横经纬 为了保证科学有序的建设如此复杂的应急指挥系统，近年来国家发布了一系列相 关规范及要求。并把应急指挥系统（平台）做了明确的分类定义：应急指挥场所系 统、基础支撑系统与综合应用系统等（每个系统中还有很多分系统子项），如图 2。 图2　应急指挥系统（平台）构成 2003 年开始我国各类应急指挥系统（平台）建设方兴未艾，但我们也看到建设 的最多的是应急指挥场所系统——指挥中心、应急指挥车等，以及围绕这些场所系 统建设的一些 IT 系统——应急网络、视频会议等。建设的重心在场所上，装修是最 好的、大屏也是进口名牌。 而近年来，我国各类灾害事故和危害公共安全事件，如地震、冰灾、洪灾、交通、 卫生、火灾等事故时有发生，特别是 2008 年的南方冰雪灾害、 “5.12”四川汶川大 地震，给我们造成了严重损失。 例 1：甲型H1N1 流感进入中国的时候，应急指挥中心大屏上显示的信息是如此 之少，我们应急的沟通方式还是点对点的单一沟通手段。应急平台实战作用偏低， 过度依赖传统处置手段（如手机、电话）！系统实效还落后于严峻卫生应急形势要 求； 例 2：汶川地震给中国西部部分地区的网络通信造成了极大破坏。在线缆中断、 电力中断、网络拥 塞等因素的影响下，运营商位于灾区的互联网和通信链路全部中 断。其中，四川省绵阳－梓潼、汶川－都江堰二级干线传输系统受地震影响，2 条 2.5G、1 条 155M 互联网链路中断。各省到四川长途话务拥塞，部分用户上网困难。 汶川 G、C 两网移动通信全部中断；阿坝地区 G、C 两网约 200 个基站瘫痪；由于网 络 繁忙，成都 G、C 两网拥塞，短信通信迟缓。此外，甘肃甘南地区 4 个县通信中断。 陕西靠近四川地区约 500 个基站中断。据了解，在地震发生后，北京、成都指 挥决 策中心最迫切的需求是把灾难现场的图像传送回来，以便决策人员根据现场状况， 下达指令，实施救援。最为宝贵的是开始的几个小时，它关系到救援的及时程 度、 人民生命财产的保障力度，但是，结果很遗憾……当地基于运营商线路而建立的各 级应急指挥系统限于瘫痪！ 当意外事件发生时，应急指挥系统操作繁琐，信息匮乏，综合应用系统与基础支 撑系统 脱节；系统易故障，缺乏备份手段；各子系统七国八制，管理维护复杂；平 时使用就保障率很低，应急时刻更是不堪使用……早期建设的应急指挥系统在实际 使用中 暴露出很多问题，不好用甚至不能用，是目前各类应急指挥系统（平台）比 较尴尬的现状。更多的时候还是靠传统手段解决问题。 有了应急指挥室，有了应急指挥系统，当紧急事件发生的时候却是这样一番景象， 问题究竟在那里？核心原因有二： 从管理的维度看，是应急指挥专业人员与应急指挥专业管理体系还不够成熟： ·应急体系及人员组织框架刚刚明确或建立，缺乏足够的事件驱动优化完善； ·很多行业应急预案还停留在框架总则等早期阶段，还没有得到具体事件的验证； ·应急工作管理模式与现有的应急系统缺乏磨合； ·应急管理水平及人员专业素质有待提高； 从技术的维度看，是应急指挥